核电事故处理中的政府责任

王文欢

【摘 要】政府在核电事故的处理中发挥着无可替代的作用。本文以日本福岛核事故中日本政府的处理为例，着重研究政府在核电事故处理中存在的问题和改进的思路，强调政府在核电事故发生和发展的周期中所应当承担的伦理责任。

【关键词】核电事故；政府责任；福岛核事故

重大灾害一旦发生，政府是当然的主导和核心，承担着主要的责任。核电事故与一般重大灾害不一样，核电事故的主要特点一是发生速度快，二是产生影响大，三是造成后果严重，这就对政府的应变能力、反应速度、决策能力提出了更加高的要求。在政府处理核电事故时，除了关注较多的政治责任、法律责任之外，伦理责任也是一项重要的内容。政府组织在核电事故处理中的伦理责任直接决定着政府的价值目标取向和行为规范，构成管理理念的重要组成部分。

一、核电事故处理中的政府责任概述

核电事故处理中的政府责任，包括组织和个人两个层次，指的是政府及其组成人员在核电事故中，由其角色义务所决定，同公共权力行使的价值追求与政府的治理理念相联系，必须要承担的道德和道义上的责任。

具体来说，核电事故处理中的政府责任包括：在核电爆发之前，政府应当担负起预警、监督和防范的责任；在核电事故爆发时，政府应当担负起组织救助、协调关系的责任；在核电事故平息之后，政府要担负起总结提高、秩序恢复、恢复环境的责任。政府如果在核电事故危机中能够时刻把公众利益放在心上，不背弃自己的价值目标，在危机预防、应对与善后等各个阶段都能高效、科学，尽其所能，自然能提高公众的认同度，大大提高公信力。相反，如果政府不以人民的安危为念，缺乏危机意识和忧患意识，平时不注意核电事故的预警与防范；事故发生时欺上瞒下、弄虚作假、推卸责任、避重就轻，不顾公众的生命和财产安全，忽视公众的知情权、监督权，或者在工作中混乱无序、效率低下、措施失当，导致危机的扩散和人民生命、财产损失的增加，公信力自然就会大幅下降甚至丧失政府责任，

二、福岛核事故中的政府处理及存在的问题

2011年3月11日日本东南沿海发生了震惊整个世界的巨大的自然灾难，9.0 级的地震同时伴随巨大的海啸，导致多处核电站发生爆炸，并引发了严重的核泄漏。福岛核事故已被定级为7级事故，即国际核事件和放射事件分级表（INES）中的最高级别事故。这是自切尔诺贝利核事故之后世界范围内发生的最严重的核事故。在福岛核事故及后续处理过程中，产生了大量的放射性废物，对日本乃至亚洲东北部都造成了一定的污染。2012年7月5日，日本国会福岛核电站事故独立调查委员会公布最终调查报告，首次将这起牵动全球的核泄漏事故定性为“人祸”，而非天灾。报告称，福岛第一核电站的问题在日本大地震发生之前就已经存在，东电、政府和核电监管人员缺乏管理能力，“共谋”导致了这场灾难。日本政府在这场突发重大灾难中陷入了管理危机。

（一）对灾害的潜在危险估计不足，监督不到位

在核电爆发之前，政府应当担负起预警、监督和防范的责任，然而日本政府并没有严格执行自己的责任。在2011年3月11日前，推动核工业发展的运营者（东京电力公司）、监管者（日本原子力安全保安院和核安全委员会）和政府都未能正确地制定最基本的安全要求，例如评估破坏的概率，准备控制这样一个灾难的附带损害，制定在这样一系列放射性释放事故发生时公众的疏散计划。自2006年以来，日本政府和东京电力公司都知道，如果海啸达到厂址标高的水平，福岛第一核电站可能会出现全厂断电的风险；他们也知道如果海啸大于日本土木工程师学会估计的水平，会导致海水泵损坏进而导致堆芯损坏的风险。出于对利益的衡量和对危机的侥幸心理，东电公司未采取任何防护或加固措施，政府更是没有及时发挥自己的监督作用。对于一个多震地区且修建在海边的核电站而言，福岛第一核电站的经营者们竟然没有紧急电源以及防止海啸的对策，这不能不说是危机管理意识的淡漠。

（二）应急措施迟钝，疏散工作不到位

当福岛核电站出现危机时，政府既没有可资检测的设备，也没有专业的作业组织，进而没有专业的信息收集部门及用来分析的专业研究机构，最后只能依靠东京电力公司提供信息来发布信息。换而言之，是现代日本缺乏这样的危机管理制度。由于政府和监管者多年来疏于和未采取足够的措施防御核灾难，居民对疏散存在相当大的疑惑，中央在通知地方政府核电站事故上迟缓，并且没有主动说明事故的严重性，而在核事故发生后，如能及时公布SPEEDI测算出的辐射剂量值，也可将被疏散公众所受的辐射剂量控制在最低限度。然而对于是否公布上述测算结果，负责测算的文部科学省（METI）和承担公布职责的日本原子能安全委员会（NSC）曾一度互相推诿，都不想承担公布测算后果的责任。结果，一些公众被错误地疏散到了辐射剂量较高的地区。从居民的角度讲，疏散的必要性和紧急性没有得到足够的解释，政府从来没有相应的证据支持他的陈述，这给公众造成了很多的焦虑。政府选择发布的信息纯粹是从主观的角度，而不是从应对公众需要的角度。

（三）信息不公开透明，沟通脱节

核事故是一个国家级的重大问题。而对于核事故，日本政府原本应该以国家的姿态采取对策，而不是任凭一个电力公司去处理。正因为日本政府在核事故中的態度才使得日本国民严重不满。福岛第一核电站事故中，从地震一开始，到海啸，以及受到冲击的核电站等一系列信息的收集以及到核事故的发生，竟然是一个民间企业来进行。2011年4月10日的《朝日新闻》详细报道了核电事故发生时政府内部的混乱，为此，政府也对当初东京电力公司所提供信息的片面性和不准确性，以及其对事故所采取的对策迟迟没有进展表示了愤慨。正因为东京电力公司在危机信息的传递中由主动变为了被动，政府获得的信息不充分，造成相关行政机构危机决策混乱。之后不久，日本政府采取了将信息和决策集中到首相的措施，但这样一来，所有的问题都必须先经过首相。据《朝日新闻》分析，这反而导致了政府危机决策的延误。与此同时，由于存在相关机密信息不允许公开的情况，就出现了有些重要信息只能由某些人员掌握，而公司其他工作人员甚至董事都不了解信息的情况。这也许就是此次危机中阻碍信息迅速公开的主要原因。政府在公布消息时，也是有选择性的发布，并没有全面公布，造成市民对灾害的严重性没有客观的认知。

（四）排放辐射污水入海，违反知情同意原则

“日本政府在事先未与任何邻国及相关国家进行通报及沟通的情况下，擅自下令将福岛第一核电站内的低放射性污水直接排入其东北部临海中。这引起了周边国家和国际社会的强烈不满和广泛谴责。韩国、中国、俄罗斯等邻国纷纷发表声明或谈话，要求日本政府遵照国际核公约及国际法的有关规定，在处理核泄漏事故中做到对相关国家的信息透明和及时、准确的通报。”日本政府的这一做法，违反了国际环境法的基本原则。4月13日本外务省承认排泄污水存在延误向周边国家通报的情况，通过各国前已开始排放。3月11日福岛地震和海啸导致日本多处核电站爆炸进而引起核泄漏是不可抗力，自然不必承担政府责任，但是日本随即将1.15万吨冷却水排入大海的行为却毫无疑问是人为因素造成的了，是带有很强的主观恶性的。含有高浓度的放射性物质的冷却水排入大海，必然会通过全球大气运动和海洋运动将反射性物质带入其他国家，事实也确实证实了。韩国、朝鲜、俄罗斯、中国等很多国家均检测到了放射性物质碘，福岛核泄漏事故中的排污行为对他国的环境构成损害，日本政府这一做法也体现了其缺乏一定的责任心。

整体来说，日本政府对福岛核电事故的处理被国际普遍评价为处置不力，缺乏政府责任心。国内的调查福岛核事故的委员会也称其处理过程中充满了错误，有八成日本民众不满意政府的隐瞒事实和排放核污水等行为。

三、核电事故中政府伦理责任的基本内容

通过对日本福岛核事故中日本政府的处理过程分析我们可以清楚的发现，政府在应对核电事故时的态度、方式和方法会对灾害的后果造成非常直接和巨大的影响，因此，厘清政府伦理责任的基本内容，明确政府在面对突发重大灾害时的态度是十分必要的。

（一）建立合理的核电安全监督制度

危机意识是危机预警的起点，危机意识淡薄，便会对可能引起对危机的诱因、征兆和隐患缺乏敏感性，以致突然灾害发生时，政府处于被动局面。愚者暗于成事，知者见于未萌，核电事故发生前政府的责任首先应当将树立危机意识、建立健全的预警机制。根据福岛核事故独立调查委员会报告，福岛的这次重大灾害中，如果政府能够正确地制定最基本的安全要求，例如评估破坏的概率，准备控制灾难的附带损害，制定在这样一系列放射性释放事故发生时公众的疏散计划，灾害理应是可以避免的。同时，明确建立有第三方的核电安全监督，保证核电厂运营过程具备足够的监督外方，督促核电站保持核电信息公开透明，定时抽检核电站的安全隐患信息，也是十分重要的。日本福岛核事故发生后，世界各国在进一步审视日本的政府核安全监管框架时发现：作为日本核安全独立监管机构原子能安全·保安院（NISA）实际上并不独立，NISA和东京电力公司（TEPCO）之间的交流建立在技术层面上，而不是正式的监督关系。作为日本政府的核安全咨询机构的核安全委员会，在核事故处理过程中基本上没有发出声音。这样一个核电安全监督机构却名不副实，也是构成福岛核事故发生的原因之一。

（二）建立应急外部救援联动机制

日本核电站事故发生后，虽然日本本土大部分核电站自顾不暇，但美国的核航母在救援方面发挥了比较大的作用。目前我国的核电站不仅数量较多，而且堆型众多，所属公司之间交流甚少。如果某个核电站发生事故，能否组织其他核电站进行有序有效的救援仍然是一个比较严峻的问题。尤其是应急联动机制，目前我国还缺乏这方面机制，需要国家层面引起重视，加以推动。

（三）制定切实可行的应急预案

核事故的发生概率比较低，但是风险很高，因此应当以发生重大核泄漏事故为前提，事先制定切实可行的应急预案。在安全运行时就要提前做好一旦发生紧急事故如何处理，对可能发生的各种紧急事故都要分别做好处理预案，并且要在一定时间段内进行必要的演习，以避免一大发生紧急事故而束手无策。可以考虑将核应急纳入到国家统一的应急信息系统，建立核电建设与运行管理过程中可能的核事故应急预案模型和安全保障措施体系，能够为核电的健康发展和合理开发与利用提供保障。

（四）核电事故发生时，保证严谨科学有效的应急响应机制

核电事故一旦爆发，就意味着一种丝毫不能懈怠的紧急状态的出现。在事故处理时，政府不但要集中精力、全力以赴，而且还要想方设法使应对工作尽量科学、有效、有序。

首先，要有条不紊的开展救援。在任何突发重大灾害时，人的生命都是最宝贵的财富。政府应当本着以人为本，生命至上的基本原则切实开展救援。“政府对公民负责，是对每—位公民负责，危机面前人人平等。政府的救助必须惠及每一位公民，不论其职位高低、住所差异、权力大小和贫富的悬殊”。其次，要及时公开灾害信息。突发重大灾害发生时，往往正是谣言四起，人心惶惶的时候，民众很容易被四面八方的消息掩盖，既不利于救援工作的开展，也不利于民心的稳定。面对突发重大灾害，及时、全面、准确的公开灾害信息提升了公众的参与度，显得尤为重要。最后，政府要加强各种关系的协调。政府是突发重大灾害处理时的核心力量，负有主导型的责任，必须自觉地调整不同主体之间的关系，凝聚各种社会力量，齐心协力朝着有利于灾害解决的方向发展。

（五）減轻核电事故的恶性后果是政府责任的重中之重

第一，核电事故对外的主要危害就核废物的放射性污染。放射性污染一旦不加以控制任其发展，对整个地球的大气、水源、土壤乃至人的生命都是危害。日本政府并没有履行好自己的责任，在事故发生后选择隐瞒的排放辐射污水入海，造成世界各地都能检测到放射性碘，一旦核电事故发生，减少事故对环境的影响便是处理事故的政府行为的伦理立足点，日本政府的这一做法严重影响其国际形象，是应当被强烈指责的。对核事故进行应急管理时，国家必须善意尊搜国际义务，尊重他国合法利益，防止对他国和国际社会造成跨界损害和恐慌，否则应当承担国家责任。

第二，核电事故所导致的生命、财产、健康等损失，如何妥善安排好对受灾人民的救济问题，是政府应当重视的。对于受灾人民的赔偿门槛设置、赔偿期限设置、不动产赔偿等，都应当按照实际情况，依据《原子能损害赔偿法》来制定合情合理合乎法规的救济方案，充分保障好受灾人民的利益，从精神和物质上均要给予关怀。

（六）核电事故后，政府要反省自身制度、政策落实情况，健全问责制度。

遇到核电事故，不仅要把事故视为不得不面对的危险，还要将事故当做管理水平提升、促进社会发展、凝聚社会成员的契机。在核电事故处理完成之外，更重要的是要做好反省、总结、改进的工作。在核电事故的恢复阶段，政府应将减损作为工作的中心，在危机事态得到控制，人们从紧张和失衡的状态中恢复后，政府危机管理的重心便应该转移到危机事态后的恢复和重建上来，采取有效措施消除危机所造成的消极后果。这其中不仅包括死难者亲属和遭受損失、伤害群众的救护、抚恤和救助，生产、生活设施的重建和秩序恢复，而且还要通过各种方式抚平民众的心理创伤，使他们尽快走出阴影，恢复正常的生活和生产秩序。此外，要积极的总结经验教训，有针对性的对核电事故后处理过程中所出现的问题进行总结改进，提高政府的工作水平。与此同时，坚持健全问责制度，对在核应急工作中作出突出贡献的先进集体和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励；对在核应急工作中玩忽职守造成损失的，虚报、瞒报核事故情况的，依据国家有关法律法规追究当事人的责任，构成犯罪的，依法追究其刑事责任，从而不断提高政府工作人员的意识、能力和水平。

福岛核电站事故已经过去了四年，尽管核电事故的危害极大，核能仍然是未来世界能源发展趋势。预防核电事故的发生，有力监管核电运行是政府发展核能的重要工作，而核电事故一旦发生，政府能够科学有效的处理事关着社会的健康发展，事关人民群众的安居乐业，事关人与自然和谐发展，我们可以通过吸取日本政府在处理福岛核事故中存在的问题，明确政府在处理核电事故时的伦理责任，完善政府的管理角色，提升政府公信力。

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