试论我国官员问责制的困境与出路

刘佳佳

【摘 要】实行官员问责制是我国进行政治体制改革、加强党风廉政建设、打造责任政府的一项重要举措，是建设民主政治的题中之义。改革开放以来，党中央不断加大对官员的管制监督力度，各个地方政府也在中央政府的号召下日渐重视官员问责制度的建设，近年来也取得了一些显著成效。但仍然存在权责不清、问责不明，问责制度化的法律缺失，官员复出随意，监督力度不够等问题。本文主要研究讨论了目前我国官员问责制实施的现状和困境，分析影响官员问责制实施效果的路障所在，并进一步提出完善官员问责制度的对策和思路。

【关键词】官员问责制；问责官员复出；现状；困境；对策出路

引言：

官员问责制本质上是针对官员失职的一种制度设计，它是指公共部门中的各级政府官员的行政行为依法受到特定問责主体监督与质疑，并为其行政责任承担相应结果。施行官员问责制，对于扭转中国以往重视权力行使、看轻官员责任的倾向，规范官员的政治行为产生了一定的监督规范作用，但仍存在诸多瓶颈。

健全和完善官员问责制，强调法制化、程序化的落实问题官员所应承担的责任，从而对其他干部官员起到警示教育作用，督促政府各部门机关构建明确的内部权责机制，使公共部门人员更规范的行使职权，对自身行为负责，提高办事效率，对于打造新型责任型政府、推动政治文明有重要的理论和现实意义。

一、我国官员问责制实行的现状和困境

（一）对失职官员的问责依据模糊不清

官员犯了一些纪律性错误，本应按照纪律处分条例实施处分，却胡乱都以问责开刀，对仅犯了工作纪律错误并没有造成实质性损失和错误的官员来说是有失公平和公正的，而一些涉及滥用权利，贪污腐败本该被追究刑事法律责任的官员，最终却只是问责草草了事，混淆了问责和法律之间的严格界限。

（二）问责官员频频复出，问责制度出现信任危机

被问责官员的大面积且极其轻易、闪电般的复出在全国很多地区轮番上演，很多问题官员没有经过正当程序就“悄然”或“闪电”复出，官员免职如“带薪休假”，之后再换个地方继续担当要职。这样的结果难免让问责失去了本身的意义和威慑力，是对舆论的极大伤害。对官员缺乏刚性问责，不仅会对官员无法形成威慑力，还会纵容官员滥用职权的侥幸心理，对政府的公信力和执行力造成严重破坏。

二、影响官员问责制实行效果的路障分析

（一）重同体问责，轻异体问责，缺乏外部有效监督

从目前我国各地的官员问责典型案例来看，问责主体主要由政务机关的上级机关和官员担当，实行典型的“对上负责，上问下责”模式，缺乏外部问责主体的有效介入和监督，这样不透明的问责机制给官场潜规则预留了空间和操作机会。

同样，异体问责体系中仍存在诸多弊端：，人大的质询、撤职、罢免等合法权利未能得到充分合理运用；独立性不强、受制于同级政府的司法监督机关缺乏应有的权威性，问责力度、审判力量不足；公民缺乏完备有效的问责途径，公民的知情权和话语权没有得到应有的尊重，一定程度上都限制了公民的问责权利。

（二）问责和违法之间界限混乱，问责法律体系存在漏洞

一些行政人员在犯错误之后，受到的责任追究不管是免职、撤职还是引咎辞职等都是行政责任意义层面上的，而没有依据专门的问责法律。甚至在对社会和公众的生命财产造成重大损失的安全事故中，事件的责任人都仅仅只是按照行政处分被革职停职或引咎辞职，而没有依据法律承担起相应的法律责任。

理论上讲，严格的官员问责后果分类有所不同，包括政治问责、行政问责、道德问责、法律问责，不同的案件对应相应需要承担的责任。各种问责的依据应有明确规定，保障各依其法。但从我国的官员问责实践来看，四种类型的法律依据之间往往相互混淆，没有明确的界限，造成问责混乱和不严肃的结果。

（三）问责判定标准模糊，在执行过程中随意性极大

现有的问责制缺乏完善的制度和配套的措施，问责判定标准在每个地方都不尽相同，在全国没有统一的立法进行规定，也没有设置详细具体的实施细则。这样不完善的制度规定，会导致各个地方政府在对问题官员进行问责的时候无法可依，在执行过程中也存在极大的自由空间，也许同样一个问题会导致不同轻重程度的处罚，有失公平性与公信度。在整个问责制度体系中缺少严密的细则来对问责的各个组成要素加以规范，缺乏科学性和可操作性，从而使问责的公正性和合法性受到质疑。

三、完善我国官员问责制的对策和出路

（一）强化异体监督，自律与他律相结合

责任政府的核心要义就是对各级政府官员权力进行有效的监督和制约，需要形成一套“内外结合，全方位，多主体”的行政监督体系，实现从“上对下”的政府系统内部问责到外部监督的方向转变，在规范强化同体问责的同时，更加注重加强异体问责，将自律和他律结合起来，实现问责主体的多样化，使官员问责制更好、更公平公正的发挥作用。

（二）建立操作性强的问责法律制度体系，完善问责程序

问责制的重点在于制度的建设和完备，严密细致的法律体系是保障官员问责得以正常实施，取得预期效果的必要前提条件。但我国目前的官员问责立法工作还相对滞后，多数散见于各地地方法规，有的内容相冲突，缺乏统一标准，因此制定一部全国统一的《官员问责实施细则》迫在眉睫。以法律和条例的方式来对问责依据、问责对象确定、责任承担范围、问责期限、方式等做出明确清晰的规定，保障官员问责有章可循、有法可依。同时还需建立起与其他行政法律法规如《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《信息公开法》等完备的配套体系，使官员问责在法律的约束下有规则的进行。

（三）明确划分官员“权”与“责”，清晰界定问责对象与范围

权力的大小意味着责任的多少，厘定明晰官员的权责关系是科学实行官员问责制的基本前提和依据。只有严格划分政府系统内各部门、科室之间的职权和责任，明确责任对应的官职范围，才能使问责按着规范的程序进行。可从以下两方面作出努力：1.加快政治体制改革，划清党政之间、中央和地方政府之间、政府内部横向部门之间、纵向层级之间、职位正副职之间的职责权限，改变权责混乱、职能重合交叉的现状；2.在界定问责对象之后，还需要确认直接责任和间接责任，主要责任和次要责任的对应承担者，防止相关官员借此权力寻租，铲除异己，出现错问和漏问，使本该被问责的官员成了漏网之鱼，大大降低问责的震慑力。

四、结语

综上所述，官员问责制的实施，在加快推进高效政府、新型责任型政府、督促官员依法行政、提高行政效率等方面取得了一定成绩，推动了社会主义政治文明的发展，对行政人员起到了警示和告诫作用。但它在实行过程中所显现出来的一些问题，还需要我们在实践过程中不断去探索解决，通过使官员问责制常态化和制度化，实现应有的效能，使之不断完善和发展。

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