城市管理视角下南京市积分落户政策的内容与背景分析

胡玮玥

【摘 要】户籍制度随着我国经济社会的发展而调整。我国正处于经济社会的转型期，积分落户政策是大型城市户籍制度的特别制定和大型城市人口管理政策的创新。南京市作为大型城市也出台了积分落户政策，目的是使城市外来人口有机会公开、透明地获得与本地人口相同的社会福利和待遇，最终实现公共服务均等化，达到人口合理有序流动、提高政府城市管理水平。

【关键词】城市管理；积分落户政策；户籍制度

一、引言

随着我国经济社会的不断发展，城乡二元结构模式已不适应当今城市管理的要求。2014年国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下文称《意见》）指出“严格控制特大城市人口规模，改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度”。随后，北上广等城市率先出台了积分落户政策。南京市作为特大城市，在2016年12月27日出台了《南京市积分落户实施办法》和《南京市户籍准入管理办法》两条新规，从2017年2月1日起，积分落户政策正式在南京施行。

二、南京市积分落户政策之基本认识

（一）积分落户政策的概念

积分落户政策是在保持社会相对稳定的条件下，为非本地户籍人口提供公开、透明的落户渠道，并且使有落户需求人口在政策的指引下，合理安排自身规划以符合积分落户规定，从而达到人口合理有序流动的政策。

（二）南京市积分落户政策的内容解读

根据《南京市积分落户实施办法》，申请积分落户，必须同时满足五个条件：持有本市有效居住证；在本市城镇有合法稳定住所；正在本市合法稳定就业且近2年内连续缴纳社会保险；累计积分达到100分；无严重刑事犯罪记录。此外，能否真正落户南京，不仅要满足这五个条件，还要根据积分的排名由高到低划定拿到落户资格的人口。

此外，新的政策对购房落户还留了一定的过渡时间，这为之前就在为落户南京市而购房的公众提供了缓冲的时间，做到了政策的柔和转变，减轻或避免了政策转变过程中城市管理部门与公众之间的矛盾。

（三）南京市积分落户政策之目标定位

1.建立公开透明的落户渠道

南京市出台积分落户政策，对积分的内容做了具体明确的规定，提供了公开、透明的落户渠道，使真正想要落户南京市的外来人口有明确的目标，从而制定自身发展规划。

2.吸引优秀人才

相较于南京市之前的购房落户政策，积分落户政策涉及到文化程度、技术技能水平、纳税情况、表彰奖励、社会服务、科技成果、带动就业参保情况等方面，这样的考核标准更加全面、合理、科学，有利于吸引专业、高素质的优秀人才落户南京。

3.加强政府对外来流动人身份市民化的控制

积分管理政策是一种渐进的改革模式，其在策略上有助于政府保留对外来流動人口身份市民化进程与速度的控制。由于积分管理最终依赖于准入资格“分数线”，政府非常易于进行城市人口准入总量控制【1】。

4.提高城市管理水平，推进基本公共服务均等化

南京市积分落户政策对城市管理中落户方面的工作有了科学、合理的执行标准。此外，积分落户政策的施行，会使得相关部门能够合理的分配公共资源和公共服务。这样提高了南京市政府部门的城市管理水平，同时也推进了基本公共服务均等化。

三、南京市积分落户政策之背景

（一）户籍制度作用的转变

户籍制度是一种社会管理制度，伴随着我国社会转型不断做出相应的调整。改革开放以来，户籍制度开始起着相关利益分配、承载社会福利的作用。

（二）单一制的中央集权制度

随着改革开放的发展，我国经济社会得到了飞速的发展，城市化进程不断加快，同时城乡二元结构的弊端逐渐显现出来。针对这一问题，国务院于2014年发布了《意见》，建立城乡统一户籍制度，结束城乡二元结构，但对大型城市特别指出“严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度”。我国是单一制的中央集权的社会主义国家。南京市作为特大城市，根据国务院《意见》，建立积分落户政策。

（三）城市资源供求不平衡

南京作为特大城市，有更多的就业机会和更好的公共资源与服务，户籍“含金量”高。对于外来劳动力来说，即使没有获得当地户口，在这些城市就业获得的高收入和基本公共资源服务带来的收益，仍大于在其他中小城市获得的收入和户籍福利之和。【2】在这样的现状下，大量涌入的外来人口，虽然为南京市的发展贡献力量，但是公共资源与服务有限，无法承担过多外来人口，因此仍要制定相应的户籍政策。

（四）北上广积分落户政策的出台

在南京市出台积分落户政策之前，北京、上海、广州等较发达城市已经率先出台了积分落户政策。根据对南京市积分落户政策的解读，南京市的积分落户政策借鉴了北京等城市的积分考核内容，同时结合自身情况在考核内容下制定了不同的考核标准。

（五）南京市现状

南京市作为特大城市，人口众多，且受教育水平普遍较高，人口素质较高。2013年南京市城镇化率为80.5%，排全国第7位，主城已完全城镇化，但使城镇化与工业化发展相匹配，促使城市健康发展，仍然是我国城市管理的方向之一，因此南京市在国务院的《意见》指导下，建立完善积分落户制度。

南京市在出台积分落户政策之前实行的是购房落户政策。购房落户政策虽然有利于完善房地产市场调控政策，但是购房落户政策的评判标准太过单一，并没有把学历、职业技能水平、缴纳社会保险和有无犯罪记录等因素考虑在内，难以吸引没有经济能力购买成套商品房但知识水平高、专业素养高、有发展潜力的青年群体。

四、南京市积分落户政策之展望

首先，积分落户制度是针对特定时期的城市和人口发展现状的特别制定，我国发展迅速，当背景转变时积分落户政策就要随之调整甚至废除，随后制定新的政策，是暂时性的政策。此外，积分落户是相对公平的政策，积分落户为城市外来人口规定了落户条件，保障了人口合理有序流动，有利于调控人口规模，维持社会稳定。

【参考文献】

[1]赵德余.广东积分落户管理政策的经验及其对上海的启示[J].科学发展，2013，（8）：109-112.

[2]杨永磊.农民工“积分落户”与“人地挂钩”协同推进研究[J].上海经济研究，2016，（2）：64-71.