浅谈审计在国家治理现代化进程中的作用

宋玉珍

【摘 要】作为国家治理体系的重要基石，审计对于国家治理现代化具有重要意义。现代化的审计不仅是国家治理体系现代化的重要标志，而且可以促进相关治理制度的建立和优化，并可从决策力、执行力、廉洁性、绩效性等方面促进国家治理能力的现代化。审计应顺应国家治理现代化的要求，更好地发挥其对国家治理体系和治理能力的促进作用。

【关键词】审计；国家治理；治理体系；治理能力

一、促进国家治理制度的建立和完善

在构成国家治理体系的各个要素之中，最关键的是国家治理制度。国家治理体系的现代化，很大程度上建立在相关治理制度的制定和优化的基础上。在这方面，审计可以发挥重要作用。政策的制定是否科学、合理，是否有助于实现公共利益的最大化，需要有客观、公正的评价。在审计过程中，审计机关可以发现相关体制、机制上存在的问题，从而有助于相关部门及时出台或完善相关的制度（尤其是在经济制度方面），促进国家治理制度体系的建立和完善。例如，通过实施宏观政策执行审计，除了可以发现宏观政策实施中存在的问题，还可以发现政府政策制定上的缺陷，从而促进政策的完善。因此，“在某些情况下，最高审计机关是建言者，通过提出完善法律制度的建议，发挥建设性作用”。刘家义审计长也指出，利用其独立性强、接触领域广、熟悉政策法规、掌握情况详实等优势，从宏观和全局的角度，分析和反映审计发现的问题，并从体制、机制和制度上提出解决问题的建议，是审计发挥治理作用的重要途径。

二、推动服务型责任政府与绩效政府建立

虽然当前的国家治理背景之下的政府已经不再属于唯一的治理主体，不过这并不代表，政府的功能便不存在了。事实上，现代国家治理体系也离不开责任明确、行为有效的政府的推动，这也是国家治理体系现代化发展的关键。审计的主要功能体现在：能有效地推动政府的升级转型。

现代化审计对于推动政府职能转变，由审批式的大政府朝向服务型小政府间的转化发挥着重要作用。国家治理的现代化要求能理顺政府、市场和社会间的关系，在这样的环境下，政府不再属于全能型的审批政府，而变成有限的服务型政府。透过审计，能发现政府部门的活动是否超出法定职责，是否入侵本由市场与社会发挥功能的领域中，从而更加清楚政府、社会和市场的关系。

现代化审计将有助于推动政府朝向责任政府的角度转变。审计其实是对政府和其部门、官员履责情况和报告展开的评价与验证。由这个角度来讲，审计和责任之间紧密相联。除经济责任方面的审计外，其他的审计活动，包括财政和环境资源的审计等，也对于推动政府部门和其官员责任意识的提升发挥着重要作用。此外，审计还为立法机关、上级政府对政府部门和官员展开的行政问责提供了重要依据，特别是在公共资多久主面。有效地保障了问责制的客观性和公正性。

现代化审计将有助于推动绩效型政府的建立。绩效审计的有效实施，对于公共部门所提供的公共服务质量与成本展开独立评价，有助于发现其中可改进之处和可借鉴的经验，推动公共部门提升公共服务水平，并达到降低行政成本和提升绩效的目的。审计机关还能通过直接参与政府绩效评价，达到推动政府更加良好的绩效管理的目的。事实上，党政领导干部的经济责任审计内也包括了部分绩效评价内容。同时，对政府活动和相关信息展开的审计，还将为绩效评价的信息提供有效的保证。

三、为有效地深化财税体制改革、强化公共预算管理、为资源的合理配置给予强大支持

合理的预算管理制度将有助于有效规范并制衡政府的收支，从而达到有效约束政府预算的目的。并由事权合理配置相关的财权，推动并理顺不同政府或部门间的关系，由此可见，现代化的预算属于国家治理的关键保障。

审计作为公共预算管理的一项重要保障，缺乏合理的审计，便无法达到有效预算管理的目的。审计可透过预算执行审计针对公共部门的预算合规性展开有效评价，进而发现预算执行与其他财政收支内的违法和管理不规范的情况，提出建议用作有效完善预算管理制度。此外，审计机关还可透过绩效审计有效评价政府的公共支出的绩效，达到提高资金运用率的目的。虽然财政与其他部门也能自行开展预算支出绩效评价，不过审计机关绩效审计更加独立和全面，属于政府预算支出绩效评价的重要组成部分。

四、促进政府及其行为透明度提升

良好的透明性属于善治的一项关键特征，同时也是国家治理体系的现代化需求。透明化是为了有效地报告责任履行，推动政府能更好地接受大众监督。此外，透明也能帮助发现国家治理体系内的制度设计与運行中的不完善问题，进而展开及时的纠正。而政府信息的公开，包含财务信息的公开，均属于政府公共受托责任的关键性内容。不过如果缺乏了审计，便不能保障政府信息公开的可靠性。基于这个原因，要求审计机关不但能由政府和其部门的活动展开审计，且能对政府信息公开（特别是财务信息公开）展开有效审计。这将有助于保障信息可靠性，并有效地强化对政府行为的监督和制约。

西方国家的审计对政府财报和其他信息披露的规范中，有着重要的功能。比如，美国责任总署（GAO）针对美国联帮政府2011-2012财年合并财务报告展开审计后指出，因联邦政府财务内部控制的一些实质性漏洞和由其造成的其他限制。GAO不能对2012年度和2013年度的9月30日结束的应计基础合并财务报表发表相关意见。此外，GAO还针对国防部合并财务报表给出否定意见的审计报告，针对2010-2013年度的社会保险报表和2012、2013年的社会保险金额的变动给出了不能表示意见的报告。针对政府统计和其他信息公开的问题，审计一样可直接或以间接的方式提高信息可靠性。

五、促进公民社会参与治理

审计不仅可以从行为和报告两方面加强对政府行为的约束， 从而促进治理，而且对于公民社会等其他主体积极参与国家治理也具有重要意义。多元化主体协调治理是国家治理现代化的重要特征。审计结果及其公开，是相关主体进行治理的重要信息来源。公民社会可以通过审计机关提供的关于政府绩效等方面的信息，在法律的框架内以适当的方式对政府行为以及社会事务实施影响。