云南民族地区精准扶贫所面临的问题及相应对策研究

韩宁+张丹丹+张杨海

【摘 要】近年来，随着我国扶贫开发的深入推进，“精准扶贫”一词在大众视野中出现的频率越来越高，精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的新举措，符合中国国情。扶贫的重点已经逐渐落实到各地的贫困县及贫困村。2015年1月，习近平总书记新年首个调研地点选择了云南，总书记强调坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。这些都强调了“精准扶贫”政策的贯彻实施的重要性。云南省作为国家级贫困县最多的省份，屏边县位于云南红河州的南部，属国家扶贫重点县，属全国14个特殊困难地区石漠化片区县，在新时期的扶贫开发工作中，屏边县面临着很多问题。本文将选取云南省红河州屏边县作为研究对象，研究精准扶贫的具体实施情况及绩效分析并提出相应的对策和建议，为精准扶贫政策的进一步实施提供理论依据。

【关键词】云南；民族；精准扶贫；研究

一、精准扶贫的内涵及政策分析

目前，精准扶贫政策并没有一个统一的标准概念，一般的定义为地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。笔者认为，精准扶贫的内涵应分为两个方面，分别是扶贫政策的“精”和“准”。

精准扶贫中的“精”就是要作到扶贫资源的合理优化配置及充分利用。不但要达到经济效用的最大化，并且能够促进该地区经济的可持续发展。保证扶贫政策不是解一时之贫困，而是让贫困地区彻彻底底的摆脱贫困，达到我国全面建设小康社会的新标准。而真正做到“精”则需要做到因户施策，精准扶贫政策落实到每一个贫困户，掌握贫困的原因，从根源着手切实解决每个贫困户的贫困问题。而政府则是在管理上和决策上作到“精”，对每个贫困户作到最有效的帮扶。

精准扶贫中的“准”就是要是扶贫资源真正分配到每个贫困户，做到精确识别，总的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”。不但要成分了解每个贫困户的具体情况，而且要做到每个措施作用的精确发挥。要使扶贫政策民主化，充分公开、公正、公平。让贫困户积极参与精准扶贫政策的贯彻与实施。把识别的权利交给贫困户，判断的标准由贫困户集体做出，提高精准扶贫政策实施的准确度。

但在现实政策的具体实施中还是遇到了很多的问题。在精准扶贫之路上并没有真正做到精准。因为精准的要求比较难以达到，要做到精准的工作量就特别大，单位越小需要的调查成本就越高，具体的扶贫内容越实就越难以全面做到。在具体案例中都是“一锅煮”，没有做到因地制宜，因户施策，没有做到具体问题，具体分析。还有的现象是精准的问题解决了，然而上下级的协调沟通没有达到具体目标，不能统筹兼顾。使扶贫政策没有落到实处，扶贫政策只是一纸空文，没有真正解决当前遇到的贫困问题。

二、屏边县粗放式扶贫政策演进及实施情况

（一）屏边县经济发展状况

屏边县是云南省红河哈尼族彝族自治州的一个苗族自治县，位于北回归线以南，地处云南省南部，红河州东南部，地跨东经103°24`至103°58`和北纬22°49`至23°23`之间，南北长63公里，东西宽55公里，全县国土总面积1906平方公里。在2013年全年完成了地区生产总值20.01亿元，同比增长15%，其中第一产业完成了5.31亿元，增长5%以上；第二产业完成7.49亿元，增长22%；第三产业完成了7.21亿元，增长15%。人均生产总值达到了12902元/人，比2012年的10952元/人增长了1950元/人，增长了17.8%。总人口达到了15.51万人，农业人口13.81万人，占总人口的89%，非农业人口1.7万人，占总人口的11%。2013年全县实现固定资产投资（不含农户）25.01元/人，同比增长了42%。地方公共财政预算收入达到了0.93亿元，同比增长了20.4%。地方公共财政预算支出达到了12.26亿元，同比增长了23.8%。社会消费品零售总额达到了7.38亿元，同比增长了12%。城乡居民储蓄存款年末余额13.82亿元。同比增长了19.9%。农村居民人均纯收入达到了3565元，但远远低于全国的8896元。在整个2013年中屏边县，不断加快特色农业发展的步伐，实现工业壮大，第三产业不断推进的，抓项目、夯基础，着力扩大投资规模的经济发展模式，在经济社会日益发展的时间段扶贫开发工作的顺利推行，特别是精准扶贫政策的正確实施，更能让屏边县摆脱少数民族自治贫困县的状况，更好的完成经济社会发展的目标。

（二）屏边县扶贫政策的演进及实施情况

2004年屏边县坚持以提高贫困群众生产生活水平为根本出发点，以贫困村为主战场，以贫困人口为重点扶持对象，扎实推进农村扶贫开发。启动了马卡、阿母黑、补嘎3个重点村建设，改造农村茅草房1025间，建成安居房342间，实施易地搬迁476户2000人，社会帮扶工作稳步推进，建成温饱示范村和小康试点村13个，发放助学金和奖学金12万元，转移农村富余劳动力4673人。全县累计投入各类扶贫资金2624万元，解决了农村特困人口3200人的温饱问题，巩固温饱不稳定人口5323人，贫困人口和低收入人口从9万人下降到81477人。实现农民人均吃粮360公斤，农民人均纯收入1136元，分别增长0.56%和2.5%。

2006年屏边县坚持把整村推进与安居温饱、易地搬迁、产业扶贫、劳务输出、小额信贷、社会帮扶、以工代赈等相结合的扶贫开发工作机制，千方百计筹措扶贫资金，努力完成28个新农村示范村建设，36个自然村整村推进工程，培训转移农村剩余劳动力3500人，切实加快农村致富进程。

2007年屏边县坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，五年实施茅草房改造2025户，易地搬迁800户3264人。建成重点扶持村9个、安居温饱村12个，实施整村推进项目86个，完成百村卫生公厕建设185个，村容、村貌明显改善。争取上海徐汇区、中信公司及省、州社会帮扶资金2138万元，发放小额信贷1462万元。实施各类水利工程1032件，新增灌溉面积4200亩，改善灌溉面积2600亩，解决了65745人、18575头大牲畜饮水困难问题。强农惠农政策全面落实，五年累计兑现退耕还林资金5092万元、杂交玉米粮种补贴167万元、农业生产资料综合补贴501万元、能繁母猪补贴50.67万元、农机具购置补贴14.92万元，投放“三农”贷款45371万元。电脑农业、“农信通”、“数字乡村”全面推进，各类农村专业合作社组织不断发展壮大。

2008年屏边县坚持扶贫开发与新农村建设相结合，完成了37个整村推进项目和8个社会帮扶项目，完成6个社会主义新农村建设和1个民族团结示范村，完成1680户农村民居地震安全工程加固改造和拆除重建，建成356个“百村卫生公厕”。通过对贫困地区劳动力转移培训完成劳务输出5000人，并发放了600万元的小额信贷资金。将各项支农、惠农政策都得到贯彻实施，兑现各项补贴资金，包括种粮农民补贴资金、退耕还林资金、农资综合直补资金、繁母猪补贴资金、石油价格补贴资金等，投放“三农”贷款21769万元。

2009年屏边县为贯彻实施扶贫政策新开挖19条自然村公路，使得自然村通路率达到了80.69%。投资整村推进项目725万元完成43个项目，并先后启动了建设“民族团结示范村”和“兴边富民行动”计划示范村。争取社会帮扶资金707万元并实施21个社会帮扶项目。通过对贫困地区劳动力转移培训完成劳务输出4126人。支农惠农政策全面贯彻实施，将各项支农、惠农政策都得到贯彻实施，兑现各项补贴资金，包括种粮农民补贴资金、退耕还林资金、农资综合直补资金、繁母猪补贴资金、石油价格补贴资金等。不断推进农村移动信息富民工程和供销合作社“二次创业”。

2010年屏边县将各项支农、惠农政策努力贯彻实施，在五年内，实现累计兑现各项补贴共计10624万元，其中包括种粮农民补贴资金、退耕还林资金、农资综合直补资金、繁母猪补贴资金、石油价格补贴资金等；投放“三农”贷款共计91518万元。全面推进“农信通”、“数字乡村”、农村移动信息富民工程和供销合作社“二次创业”等项目，不断发展壮大各类农村专业合作组织。

2011年屏边县全面启动“农户万元增收行动计划”试点工作。发放涉农补贴资金2850万元，兑付家电、汽车、摩托车下乡补贴及石油价格补贴713万元。“乡村流通工程”有序推进，完成便民超市建设18个、农资连锁店8个，发展“两社一会”41个，新建农产品信息网点1个。

2012年屏边县充分贯彻实施各项支农、惠农政策，五年累计兑现退耕还林补贴、农资综合补贴、“家电下乡”补贴等各类补贴资金1.4亿元；发放小额信贷扶贫资金8700万元。实施394个农村“一事一议”财政奖补项目、269个整村推进项目、245个社会帮扶项目、10个农村片区综合开发项目、8个产业扶贫项目、6个民族团结示范村（社区）、4个先行先试“兴边富民”示范村、2个农村环境综合整治项目、1个民族特色村寨。完成1510人的易地搬迁；

（三）屏边县粗放式扶贫政策的问题分析

屏边县的历年来的各项扶贫政策在实施中都达到了一定的效果，特别是在基础设施建设方面，为贫困户，贫困村提供了良好的公共服务设施，解决了大部分贫困户在生产生活方面遇到的诸多困难和问题。但大部分政策的实施都是粗放式的，没有起到既治标又治本的效果，贫困户及贫困村的贫困问题只能得到暂时的解决，并没有真正将政策落实到每个贫困户，真正走上脱贫致富的道路。

三、精准扶贫政策实施问题及对策分析

（一）精准扶贫政策实施的具体问题

2015年以来，屏边县响应国家精准扶贫政策的要求，走上了一条精准扶贫之路。屏边县政府提出了三大方针，分别是精准识别、科学规划和找准产业。

在精准识别中，屏边县努力完成贫困户识别与建档立卡工作，通过精准识别共识别出27682户贫困户、贫困人口107920 人，60个贫困村和6个贫困乡。还识别出贫困村民小组115个，贫困危房户15913户，易地搬迁户3732户，为落实精准扶贫、精准管理、精准考核、精准脱贫等扶贫环节提供了可靠的数据与信息基础。

在科学规划中，屏边县先后完成了《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》、《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚五年实施规划（2011-2015年）》、《屏边县山区综合扶贫开发规划》、《屏边县集中连片特殊困难地区产业扶贫发展规划》、《屏边县苗族、瑶族聚集区综合扶贫开发规劃》等扶贫规划，为扶贫开发工作提供了良好的指导作用。

在找准产业中，屏边县以“十百千”工程做为完成扶贫开发的中心任务，着力开发扶持荔枝、猕猴桃等水果产业。并在扶贫开发“四到县”试点项目中投资2825万元，“四到县”即指责任、权力、资金、任务到达贫困县。在此过程屏边县还加大了扶贫贷款的资金投入。

在具体的政策实施过程中可能遇到以下问题。一是精准识别，做到精准识别就要屏边县政府对当地贫困户的信息有着充分的了解。在了解贫困户的具体情况挨个调查时可能出现信息的不完全性，对于其他采取抽样的方式时也不能够充分的了解实际的情况，在精准扶贫过程中需要对贫困户进行建档立卡，在识别过程对贫困户的具体标准要做到准确判定。

二是精准帮扶，在具体的帮扶过程，要明确贫困户需要什么，需要技术还是资金，对农产品的种植与销售中哪方面出现了问题，对在帮扶产业范围的产业做到对从建立到生产，丛生产到销售，从销售到售后一条龙的帮扶规划。建立固定的帮扶关系，不能让精准扶贫只是作为一时只用只解燃眉之急。在确定帮扶关系的过程做到帮扶者与帮扶对象的最优化配置，提高扶贫政策的执行效益。

三是精准管理，在对贫困户及贫困村的具体管理过程中，要理清精准识别和精准帮扶中出现的问题，做到随机应变。特别是在对扶贫资金的管理中要准确的做好扶贫资金预算，达到资金准确的落到贫困户的手中。在对贫困户的档案管理中要做到实时的信息更新，掌握好每一个贫困户的实时数据，并建立统一的管理系统。

四是精准考核，对现已实施的扶贫政策进行考核，建立一套有效的考核标准及考核体系。精准考核的目标是让各贫困地区的政府意识到精准扶贫政策的重要性，把精准扶贫作为以后工作的重点。

（二）对策分析

要提高精准扶贫创新机制。

第一、改革鉴定贫困标准的具体方法，进一步提高精准识别机制的准确性。由于技术和成本问题，基层政府不太可能获得准确的的农民收入信息和数据。因此，把收入作为贫困家庭唯一的认定标准是不可行的。建议放弃一份收入标准并建立多维贫困标准识别方案，来对贫困户进行建档立卡，避免出现制定的国家标准和地方标准完全脱节的现象。

第二、提高考核机制的准确性。建议对精准考核的评估结果仅用于建档立卡的贫困户，主要是为了评估在多个维度中的贫困户的收入、消费、资产等贫困状况的改善情况。这就要求改善对农村贫困家庭的调查方法，尤其是建档立卡的信息应反映在住户调查中。

第三，地方政府要探索和建立贫困家庭的受益机制。因为造成贫困的因素很多，但不是一个单一的，它不仅需要采取综合措施，帮扶贫困，而且还需要有一个长期的规划方案，在产业发展和收入产生的过程中，重点是如何解决现代产业链中贫困农民的技术、资本和市场问题。

第四，基金管理体制改革，加强金融一体化。为了满足贫困户的需求帮助他们，我们必须在了解当地政府和贫困家庭的情况下，使用资金。因此，扶贫资金管理应进一步下放给县政府、乡政府，让其根据实际情况确定自己的扶贫项目。中央和省级人民政府应当负责监督、检查、评估和评价，重点研究扶贫的实际效果和扶贫资金的是否被滥用。

【参考文献】

[1]孙璐.扶贫项目绩效评估研究[D].中国农业大学，2015.

[2]邓小海.旅游精准扶贫研究[D].云南大学，2015.

[3]李鵾.精准扶贫：恩施市龙凤镇的政策背景、实施现状与对策建议[J].清江论坛，2014（04）：55-58.

[4]黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].中国延安干部学院学报，2015（01）：131-136.

[5]邓小海，曾亮，罗明义.精准扶贫背景下旅游扶贫精准识别研究[J].生态经济，2015（04）：94-98.