“农转居”社区治理模式研究

余长惠+王玉龙

【摘 要】“农转居”社区是我国城市化进程中一种特殊类型的社区。此类社区的治理关乎民生，对国家城镇化进程的良性发张起着重要的作用。本文以合同制治理理论为切入点，探讨“农转居”社区治理模式构建。

【关键词】“农转居”社区；社区治理模式；合同制治理

一、“农转居”社区治理的研究基础

（一）关于社区的定义

在原始社会，由于物质财富的匮乏，人们必须以群居的生活方式才能通过团结合作获取基本的生存资料。长期的合作生产和生活，是的人与人之间产生了自然的情感联系和心理认同，这些情感联系和心理认同慢慢地就形成了本群体共同的文化习俗和道德规范，这就是社区的雏形。古希腊哲学家亚里士多德认为，人们走到一起生活在一个社区环境下，相互实现基本生活需求，发现生活乐趣。直到1887年，德国社会学家滕尼斯在《社区与社会》一文中指出，古代社区关系是潜意识状态的，非目的性的，人们自然的生活在一起，他们之间的联系是自然的而非有意的；而现代社会则是高度自觉意识到的社会关系，人们的行为是理性的和算计的，是为了达到特定目的而蓄意计划和选择的。[1] “农转居”社区是社区的一种类型。近年来，随着城市规模的快速扩张，城郊农田大量被征用，形成了大批实地农民。各级政府向农民支付了征地补偿金，并帮助办理了养老和医疗保险，同时把他们安置到新建的集中居住区，撤销村建制，成立了新型“农转居”社区，使失地农民在社会管理和生活保障上向城镇居民全面并轨，越来越多的城郊失地农民进入到二、三产业生产领域，正在逐步转变为新的城市居民。

（二）关于社区治理

社区治理可以理解为是治理理论在社区层面上的运用，或者说是对社区范围内的公共事务进行治理。与过去的政府或准政府机构对城乡基层社会的统治或管理不同，社区治理指的是一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的火攻或管理机制。这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量來实现。它是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体（包括个人、组织、公私机构、权利机关、非权力机构、社会、市场等），依据正式的强制性的法规，以及非正式的，人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，提高社区自治能力，增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。关于“农转居”社区治理，学术界有不同的观点，有“城中村”、也有城乡结合部的“农转居”社区建设[2]，本文是将以上两种类型的社区结合起来研究。

二、合同制治理理论

合同制治理模式是一个起源较早的治理模式。它在传统政府的管理中就开始发挥作用，但随着时代的发展、经济全球化趋势的加强，合同制治理模式为政府机构运用的范围在数量上日益呈上涨趋势。这是因为，作为行政领域的一种新行政手段，政府合同具有能较好地体现现代民主的思想以及灵活性、合作性、竞争性等优点，所以能很快在世界范围内得到发展和应用。但在用于实践中并受到好评的同时，学者们也对它存在的问题提出了质疑。主要表现在合同制实践过程中所产生的民主、交易成本衡量以及信任等。还有就是由签约者的理性和签约过程中造成的帕累托次优选择结果；以及合同并不总是能达到提高效率的目标等问题而出现的合同制治理向科层制治理回归的现象等。但不论学者们提出何种质疑，合同制治理模式能够克服官僚制治理所面临的困难，为现代公共部门治理提供一种选择途径，它使政府能够对社会对公共产品和服务的需求作出快速的反应并能及时作出调整。套用国内著名行政学家陈振明（2007）教授的观点：“合约制是新公共管理的核心；合约制政府模式是现代公共部门治理的最新理论范式，它能使政府有效地摆脱‘掌舵和‘划桨所产生的职责困境”[3]。再者，根据我国的国情——正处于社会转型、改革开放和全面实现小康社会的攻坚时期，“加强执政能力建设已成为关系中国社会主义事业兴衰成败的重大战略课题”。

三、“农转居”社区的合同制治理模式构建

治理理论对政府角色进行重新定位，从而诞生了新的政府理论。这一理论认为，政府不应是权能的，而是有效的，政府的只能必须真正摆脱划桨困境成为名副其实的掌舵者。在社区治理中更是如此，因此本文建议用合同来治理社区。为了达到这一目的，本文建议通过建构社区、非政府组织与私营部门的合作伙伴关系、营造公平的竞争环境、加强对合同的管理能力等几个方面来促进合同制治理的发展。

（一）建构政府、非政府组织与私营部门的合作伙伴关系

借鉴公共选择理论，充分利用市场机制运作提高公共服务质量，即对于政府共同关注的问题，如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等，政府可以“利用私人组织或半私人组织”来提供公共服务。因为民间的力量具有贴近民众、行动灵活、敢于创新、组织专业化、适用范围广的优点，从而能起到降低成本、提高效率的作用。最为重要的一点即民间的力量由于是外部问题的直接受害者，因此对问题会更加敏感和具有责任性。在促进合同制治理的发展过程中民间力量可以发挥桥梁和纽带作用，是市场机制中润滑政府和市场矛盾冲突的理性媒介。在现代市场条件下应当充分重视非政府组织在合同治理中的推动作用，政府应积极推进体制改革为民间组织发展创提供更好的环境和条件。具体到“农转居”社区治理中，由于采用合同的方式来治理社区使得社区的主体不再是单一结构了，其权力结构不再是上下等级式的垂直结构，因此需要各方能够在互相信任的基础上，互相尊重，客服分歧，通过对话、谈判、协商的方式，采取合作行动以实现共同利益。

（二）营造公平的竞争环境

在合同制治理中，政府作为合同购买方，其中一项重要责任就是选择最为适合的公共服务承接者，这就需要政府努力营造公平的竞争环境。具体来讲，在招投标环节，要加强信息的公开，鼓励更多的社会力量参与投标。同时，对于申请投标的社会力量，也要对其资质、技术、信誉等加以监督。再者，还有必要对招投标制度加以规范。笔者认为，尤其是在相关材料公示的方式、范围、期限等方面要有明确的规定。“农转居”社区是由农村社区转化而来，城乡二元结构的转化是城市化的本质和难点所在，在通过合同来对社区进行管理时，尤其要注意在对招投标对象的管理，给投标方创造一个公平的竞争环境，使得真正有能力的投标者能竞争成功，实现对“农转居”社区在公共基础设施、城乡社保制度等公共服务提供方面真正落实到位。

（三）加强对合同的管理能力

用合同的方式对“农转居”社区进行治理，政府不再是管理社区的单一的权力主体，这对合同的管理能力提出了较高要求。首先要加强对合同管理的人才队伍建设。合同管理离不开专业人才，应当加强对合同管理专业人才的培养。合同管理人才不仅要具备合同谈判、合同策划能力，还要在合同拟定、合同条款分析、服务指标体系确定、合同风险分析等方面具有专业性，以确保合同的准确与完善。同时，在对“农转居”社区的治理中，合同的签订涉及到许多方面，应当根据不同类别的公共服务项目，聘请相关领域的专家协助合同管理。我们知道，“农转居”社区居民大多是由农民转化而来，这些居民在身份转变之后大多进入二、三产业工作。因此在对居民进行职业培训时，要聘请相关专业的机构对居民进行培训。

【参考文献】

[1]滕尼斯：《共同体与社会》，北京，商务印书馆，1999，52-53。

[2]陈剩勇；《政府创新，治理转型与浙江模式》，《浙江社会科学》2009年第4期。

[3]陈振明：新公共管理前沿[M].福州：福建人民出版社，2002年版， 363—383。