新加坡民族治理探讨

李文坛

【摘 要】新加坡是一个宗教和民族众多的国家，“民族和谐指数”i不断提高，这主要取决于新加坡以立法作为民族平等的根基，以政策作为民族平等的保障，以善治作为实现民族平等的途径。新加坡成功地依靠多元民族政策和平等的民族治理措施，缓解了民族矛盾冲突，促使了国家经济增长和政治稳定，为我国化解民族矛盾提供了经验和借鉴。

【关键词】民族治理；宗教冲突；新加坡经验

新加坡是一个有着多元民族、多元语言、多元宗教和多元文化的国家。截至2015年11月，新加坡常住总人口临时数字为553.5万。新加坡公民主要以4大族群来区分：华人（汉族）占了人口的74.2%，还有马来族（13.3%）、印度裔（9.1%）和欧亚裔/混血（3.4%）等公民。大多数新加坡华人源自于中国南方，尤其是海南、福建、广东潮汕地区。虽然原本他们可能说不同的方言，但是在新加坡独立后，政府将华族这个群体用语言进行统一。ii新加坡的马来族包括爪哇人、巴达人、博雅人等，他们由于共同的伊斯兰教信仰而被统一划为马来族。iii印度族则是以地域来划定：所有来自南亚次大陆的移民及其后代都被视为印度人。而不属于以上三种的被归为“其他”，主要为欧亚人，是欧洲前殖民者与当地亚洲人所生的混血儿。多元民族和多元宗教的社会里，民族宗教问题如果处理不好极易造成民族宗教冲突，甚至导致社会动荡和国家分裂。新加坡历史上最严重的族群冲突始于与马来西亚合并之后。其中最早发生于1964年7月21日。当时新加坡的马来人正在庆祝先知穆罕默德的诞辰。几位华人向游行队伍扔水瓶，引发冲突并导致12人死亡，109人受伤，超过1200人被捕iv。新加坡将这一天命名为“民族和谐日”，每年都举国纪念。新加坡的语言与其宗教也有着多样性的特点。“新加坡目前至少有24种语言（其中不包括方言）。新加坡以马来语为国语，英语为行政用语，华语和泰米尔语也广泛使用。”v倡导建立一个多元种族、多元文化和多元宗教的社会，成为新加坡经济发展、社会公正与稳定的基础。

一、立法是民族平等的根基

新加坡将民族平等作为建国的最高原则，并写入新加坡共和国宪法。新加坡共和国宪法第89条第一款规定：“始终不渝地保护新加坡少数民族和少数宗教集团的利益，应是政府的职责。”第二款进一步确保承诺的实施：“政府应该承认新加坡本土人民马来人的特殊地位，政府应以这种态度行使职能去保护、保障、支持、照顾、促进马来人在政治、教育、宗教、经济、语言文化等方面的利益。”vi 这就从宪法的角度保障了马来族的特殊利益，充分体现了新加坡多元民族的獨特性。vii

第一、从立法程序上保障少数族群利益。法案经国会通过后，还须经总统下属的“少数族群团体权益委员会”的审议，“委员会的主席由新加坡的最高法院的法官担任，委员会有4名常务和12名委员。在这16人中，马来人有3名成员、印度人有3名成员、欧亚混血人有2名成员。委员会的宗旨是，在族群与宗教歧视问题上就议会所通过的议案向议会和政府提出建议，在确认法案没有族群和宗教歧视的内容后，方可提交总统批准。”viii为保障少数人利益。不惜舍弃华人中的优秀人才，对少数族群降格要求。

第二、从选举制度上保障少数族群利益。1988年，新加坡政府立法推行集体选区制度，以确保一定数量的非华人议员，激发少数族群的参政热情。之后，新加坡全国以单选区和集选区来划分。在单选区内，一对一的竞争，再加上新加坡实行对数票制度，这对大党及华人有利。但在集选区中，须同时从每个集选区中选出3名议员，其中至少有1名议员是马来人、印度人或其他少数族群的人，以保证议会中始终有少数族群代表。在内阁中有马来人和印度人的政治代表，更是自治独立以来的一条不成文的规定。ix

第三、从就业机会上保障少数族群利益。新加坡政府于1968年和 1969年先后颁布了《就业法案》和《工业关系法案（修正案）》，明令要求企业给所有人提供平等就业机会，雇佣员工时不得有族群偏见，企业征聘广告应避免列明带有族群歧视性的条件。这两个法案的目的在于保障马来人就业，消除就业中的族群歧视。x

第三、从宗教信仰上保障少数族群利益。新加坡政府倡导宗教宽容。1989年10月新加坡政府发表《维护宗教和谐白皮书》，指出：“新加坡人民，不论他们信仰哪一种宗教，不能在不同宗教信仰者或非宗教群体间制造不和、怨恨与敌意。尤其是宗教团体，在行使宗教信仰自由权利时，应该认识到我们社会多元种族和多元宗教的特点，以及别的宗教团体的敏感性，强调各种信仰的共同伦理价值，尊重个人保持自己宗教信仰及接受或不接受某种宗教的权利。”为进一步维护宗教和谐，在1990年新加坡政府通过《维持宗教和谐法》，以法律形式确立了政教分离以及各宗教团体必须遵守的原则，并赋予政府“假使有人蓄意煽动他的信徒，仇视另一个宗教团体，部长有权禁止他重复这类挑拨性的言论”的权力。xi

第四、从言论和新闻管制上保障少数族群利益。1988年，李光耀指出，“新兴独立国家实行‘舆论自由的做法，其效果并不好。他举例说，斯里兰卡和印度是两个多元种族的国家，本身存在种族、族群、语言和文化上的差异，由于过多的传媒提出各种不同的论调和相互矛盾的政策，结果使两国陷入无休止的纷争和混乱。”xii新加坡政府根据《国家安全条例》对言论和新闻采取严格的管制，绝不允许通过新闻媒体散步种族、族群和宗教仇恨的情绪。如，1971年《南洋商报》虚构报道华人语文和文化将面临被消灭的危险，以期待鼓动族群情绪，新加坡政府毫不犹豫地对该报严加惩处。xiii

二、政策是民族平等的保障

新加坡政府通过一系列有效的公共政策措施，解决民族矛盾，缩小发展差距，构建和谐的民族关系，是增加公民意识和国家认同的根本举措。

第一、语言与受教育权利平等。1956 年新加坡议会有关华文教育的各党报告（The Report of the All - Party Committee on Chinese Education of the Singapore Legislative Assembly in 1956）提出平等的双语教育政策宣言，其中包括承认马来语为国语，马来文为国文；承认马来语、英语、华语和淡米尔语为公共行政和教育施行的官方语文；各种不同的语文学校的官方地位和毕业生文凭一律平等对待；小学采取双语教育，中学则为三语教育；重编各级教科书，强调各族认同新加坡；分区设置学校，避免因族群差异而产生学校之间的竞争和对抗。新加坡独立后，执政党根据上述报告实行了具体的政策，致使不同民族都可以享有受教育的权利，有利于新加坡的国家意识的塑造。自独立以来，除小学阶段的义务教育之外，马来人进入中学和大专的教育完全免费，并且于1981年开始设立巫族教育基金以促进马来人的教育，改善马来人的经济和社会福利。同样对印度族也设立新加坡印族发展协会，表明政府与民间大力合作以协助少数民族促进教育，增加福利，推动各民族的团结和新加坡的国家认同。

第三、公共假期、民族节日平等。新加坡每年的假期包括马来族的开斋节、印度族的屠妖节和华人的农历新年。尊重每个族群的传统文化是构建新加坡自己多元文化特色的一部分。新加坡在各种旅游广告中都会提到新加坡是个购物和美食的天堂。而在新加坡随处可见的公共熟食中心都可见到有4种食物的供应（华族餐、印度餐、马来餐和西餐）。另外，也有清真和非清真摊位相邻但有严格的区分。新加坡民族节日平等，各族参与分享，有利于国家认同在独立后成长起来的大多数新加坡人已习惯民族和谐的社会，并且认可尊重与宽容的价值观。过于强调各族的特性，而忽视国族这个共性的概念，反而容易导致人们关注差异而非共性。如因为语言、宗教、服饰、饮食、艺术、家庭模式等都贴上了种族的标签以示区别。

第四、设立族群专属传统文化区。每个族群在新加坡有一块自己的传统文化核心地区。华族的传统文化区是牛车水，马来族的是阿拉伯街，印度族的是小印度，因而分别聚集了各民族的文化特色。

第五、大众传媒多语言化宣传。报纸发行中，以英文的《海峡时报》为主体，配以华文的《联合早报》、《新明日报》和马来文、淡米尔文的报纸。在涉及敏感的族群关系报导方面，虽然人们将民族和谐视为理所当然，但在现实生活中差异性却渐渐浮现。

第六、独特的混居政策。政府严格实施打散方针，规定租屋必须按固定的族群比例分配给各组住民，通过这种独特的混居政策，培养族际睦邻精神。建屋发展局按照全国的族群比例安排组屋区和新镇的不同族群的人口比例：华人在邻区不能超过84%，每座楼房中不能超过87%；马来人在邻区不能超过22%；每座楼房中不能超过25%；印度人在邻区不能超过10%，在每座楼房中不能超过13%。xiv这是改善族群关系，增进彼此认同的重要途径之一。

三、善治是民族平等的途径

多元积极参与国家治理，有利于国家意识的共建。为各族群众提供均等的参与经济建设和享受经济发展成果的机会，有效地化解当前存在于部分人民中对现实生活的不满情绪。

第一、新加坡政府把实现民族和谐作为民族政策的重要组成部分。新加坡宪法第89条规定：“始终不渝地保护新加坡少数民族、少数宗教集团的利益，应是政府的职责”。为照顾少数民族利益，人民行动党保持党组织的多民族性，注意吸收马来人和印度人进入政治的高层，保证在政府里有各民族的代表人物和与各族人口相应的公务员比例，以防引起人们心理上的不平衡而出现社会矛盾。为了确保马来人参政，新加坡政府还专门成立了“马来事务局”，其主要任务是“确保人民行动党内有足够的优秀马来人代表以及政府的政策能为马来人群体所支持”。

第二、在新加坡的政府机关中充分体现了各民族的平等参与权利其中，印度族人口虽然少，但是在总统、副总理等高职，法官、检察官等要职中比比皆是。为了鼓励马来族参与政务，政府数次提拔马来领袖进入政府机构服务。以1991年9月新加坡政府内阁名单中32名内阁成员为例，印度人占2名，马来人占6名，华人占24名。为了保障少數民族的代表权，新加坡政府有意识地减少华族在政府机关中的比重。

第三、组建各种基层组织。新加坡基层组织是以选区为单位而建立起来的。其与政治团体不同，是非政治性组织，是融合各种族和社会各阶层民众的社会基层组织，最重要的社区组织有人民协会、公民咨询委员会、民众联络所和居民委员会。其主要职能在于沟通政府与百姓之间的关系，也促进了不同民族间的交流理解与包容。李光耀曾说，“人协”成立的主要目的是使各社会和社区团体在超越种族、语言、宗教和文化隔阂的场合里聚会在一起，把互不相同的人群聚合起来。

四、启示

罗兰﹒罗伯森指出：“如果全球化的主要特征之一是世界压缩，那么其主要后果之一便是各种文明的、社会的和共同体的叙事之间的相互碰撞加剧。”xv民族宗教问题在新加坡始终是个敏感问题，也是个不能公开讨论的问题。如马来族参军的问题，身份证上种族标签的问题等都不能被拿上台面来。xvi然而，新加坡民族治理的经验在于尊重民族多元化的现实，鼓励并保障公众参与国家治理，尤其是少数民族的参与。这对我国构建和谐民族关系有重要的借鉴意义。

1.促进我国各民族共同治理。“当今世界多民族国家，其国内社会政治关系已经普遍形成了各民族共同治理的事实。”xvii然而，无论是在我国宪法还是自治地方的自治条例中，都没有明确关于少数民族内部事务的规定。因此，首先需要从理论上对民族共同治理进行解读，并加以广泛宣传，可以借鉴新加坡社区治理的模式，进一步提升民族区域自治地方的社区治理能力，促进各民族群众积极参与。

2.适时适度调整民族优惠政策。新加坡政府根据不同时期少数族群的发展状况，及时调整族群政策。例如，随着新加坡现代化进程加速，为解决各族群相继出现的贫困人口问题，政府适时调整强化中央公积金等保障性制度。目前，我国少数民族地区发展不均衡，可以根据发展程度高低，采取针对性的民族优惠政策。

3.尊重保护各民族的文化差异。承认差异、尊重个性、反对分裂，有利于我国各名族之间的良性互动。针对我国各民族的分布状况和文化特点，定期或不定期举办各民族共同参与的民俗文化活动。

总体看来，新加坡的民族治理在很多方面具有典型性和代表性，但由于我国与新加坡在国情和体制层面存在巨大的差距，需要我们实事求是、立足本土、着眼长远，才能迎来我国民族治理的又一个春天。

注释：

i新加坡民族关系研究专家赵善光提出了“民族和谐指数这一概念，从四个方面衡量民族和谐程度，分别为：族际个者的友谊；族际间社会依赖和信任度；族际通婚以及族群关系的和谐。

ii Chua Beng Huat，“Taking Group Rights Seriously ： Multiracialism in Singapore，”Working Paper No.124，Murdoch University，October 2005，pp5.

iii梁永佳， 阿嘎佐诗. 在种族与国族之间：新加坡多元种族主义政策[J]. 西北民族研究， 2013（2）：88-98.

iv amie Han.Communal riots of 1964[EB/OL]. http：//eresources.nlb.gov.sg/infopedia/

articles/SIP_45_2005-01-06.html，2014-8-18.

v弗劳利安.康马斯、尤迪特.施塔波斯.新亚洲 亚洲挑战世界[M].陈宝、周一玲译.中央编译出版社，1998：P149.

vi许心礼.新加坡[M].上海辞书出版社，1983：P8.

vii陈智慧.多元、平等、参与、和谐——新加坡多元族群和谐政策的启示[J].民族工作研究，2012，（1）：80.

viii许通美.探究世界秩序：一位务实的理想主义的观点[M].中央编辑出版社，1999：381.

ix庄国土.二战以后东南亚华人社会地位的变化[J].东南学术，2003：65.

x郭卫平.独立以来新加坡马来民族政策的历史考察[D].苏州科技学院（人文学院历史系），2011：23.

xi张植荣，崔晓雯. 新加坡民族治理：政策、过程及其启示[J]. 西藏研究， 2013（5）：1-8.

xii李光耀.李光耀40年论证选[M].现代出版社，1996：P546.

xiii李光耀.李光耀40年政论选[M].现代出版社，1994：P525.

xiv凌翔、陈轩.李光耀传[M].东方出版社，1998：305.

xv[美]罗兰.罗伯森 梁光严.全球化社会理论和全球文化[M].上海人民出版社，2000：P202.

xvi张植荣， 崔晓雯. 新加坡民族治理：政策、过程及其启示[J]. 西藏研究， 2013（5）：1-8.

xvii朱伦.关于民族自治的历史考察与理论思考.为促进现代国家与公民社会条件下的民族政治的理性化而作[J].民族研究，2009.（6）.