推进农村集体经营性建设用地入市探究

邓凯

摘要：集体建设用地，又称为乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织或农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。农村土地流转政策出台已久，却一直面临重重阻碍，究其根本是缺乏一个合理的利益均衡机制。为此，将围绕着土地流转行为，构建一个农户、地方政府与中央政府的三重博弈框架，以探寻集体建设用地使用权流转中收益分配均衡机制为重点，为集体建设用地使用权流转制度的创新提供借鉴。

关键词：集体建设用地；利益主体；利益博弈分析；利益均衡机制

中图分类号：D9

文献标识码：A

1背景简介

我国作為一个农业大国，农业一直是国民经济的基础，“三农”问题一直是政治经济工作中的重心。而其中的农村集体建设用地流转问题更是与促进土地资源优化配置，与我国现代化城镇化进程密切相关。2015年1月，中央出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，进一步深化农村集体产权制度改革，这一政策引得人们再一次聚焦集体经营性建设用地入市。

而我国《土地管理法》规定，“集体建设用地属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。”因此集体建设用地所有权的主体与国有土地不同，是农民集体而非国家。而我国这一规定的特殊性，在给予了农民一定权益的同时，也因此引发了种种矛盾。因为作为主体的村民委员会是村民自治组织而非经济组织，其无法公平公正地代表所对应村的所有村民利益，所以其农村土地所有权主体只是以共有产权的暂时性安排，在这种情况下，集体建设用地的产权难以细分，经济主体也就无法明确，也就必然会导致集体建设用地产权的不明晰，从而集体建设用地流转收益如何分配也就产生了问题。与此同时集体建设用地还存在着法律制度不完善，利用不合理等问题，但是关乎着集体建设用地所有者、土地使用者、地方政府和国家多方主体的流转收益分配问题仍然是矛盾的核心。

而且农村集体经营性建设用地入市流转过程中会吸引大量的社会资金，这在无形中带来了巨大的利益，因此各利益主体为了追求自身的利益最大化，使得土地流转收益分配的矛盾十分突出，使其也成了推进集体建设用地入市的关键所在。

2政府间的博弈（中央政府与地方政府）

根据布坎南的地方政府“内部性”理论，中央政府与地方政府目标利益不同，其效函数也不同。中央政府是社会公众利益的代表者，公共事务的统筹者。在农村建设性用地入市过程中，中央政府政府更多关注战略性的全局目标，如“耕地保护，农民利益保障，社会稳定，统筹城乡结构”等，其行为的出发点是增加全社会的福利水平；而地方政府作为经济主体参与土地入市，通过征收土地税获取利益分配，更多关注短期性的局部目标，如“土地财政，发展绩效，增加官员收入”等，其行为动机是追求地方的经济增长。由于两者的目标函数不一致，在中央的领导下地方政府享有较大的自主权，将会有不同的行为选择，从而出现了“上有政策，下有对策”的动态博弈。此处我们假设信息完全，在当前背景下中央政府的行为选择是{允许入市，规制入市}，地方政府的行为选择是{服从命令，违背命令}；而支付函数中主要涉及如下几个变量：

A.中央政策决策，执行，监督成本

B.地方政府服从命令给中央带来的收益（B1为允许入市的收益，B2为规制入市，且B1>B2）

C.地方政府服从命令给自身带来的收益

D.地方政府违背命令被发现而接受的罚款

E.地方政府违背命令但未被发现而获取的收益{E1为允许入市前提下的收益，E2为规制入市前提下的收益，显然，E1

用1代表中央政府，2代表地方政府，两者之间博弈分析的拓展型如图1。

运用逆推法不难得出，中央政府允许入市，地方政府服从命令为最佳决策，实现了纳什均衡。因此，合理入市政策的制定和更高的执行效率也就显得尤为重要。

3所有者内部的博弈（村集体与农民个体）

在当前背景下，开发商可自主选择与村集体合作还是农民个体合作，在合作方式的选择中出现了经典的“智猪博弈”。选择开发共获得10个单位的利益，但主动合作需付出2个单位的成本。若村集体主动合作，农民坐享其成4个单位，村集体获益6个单位；若农民主动合作，村集体获益9个单位，农民获益1个单位。

村集体和农民行为决策的得益矩阵如表1。

因此，最后的均衡结果是村集体主动合作，农民接受村集体利益的分配。进一步分析：由于产权不明晰，集体土地所有权具体归为哪个层次并无相关规定。据信息经济学的“委托-代理模型”，就当前大多数试点区而言，土地入市的直接供给方是村集体而非农民个体户。土地入市流转的既得收益首先在地方政府与村集体间分配，农民接而通过与村集体的协商参与利益分配。根据“经济人”假设，村集体为追求自身利益最大化，不可避免地会出现或多或少的贪污腐败现象，侵占本应属于农民的利益；而农民为保护自身合法权益不受保护，有权选择争取自身合法收入，但由于信息不对称，维权成本过高，监管制度不完善，农民仅凭个人的力量难以与村集体抗衡，出于“成本-收益”的权衡，农民接受村集体的利益分配似乎是一种更为理性的选择。在此我们假定经济人理性，农民掌握信息不完全，农民选择维权成功的概论为0.4，则两者之间产生了不完全信息的动态博弈模型，村集体的行为选择为{侵占农户利益，不侵占农户利益}，农民的选择为{维权，保持沉默}支付函数主要涉及的变量如下：

A.村集体的应得利益，假设为6

B.农民个体户的应得利益，假设为4

C.村集体侵占农民利益而获取的超额利益，假设为2

D.维权成本，假设为3

两者行为选择的得益矩阵如表2。

通过划线法，不难发现{侵害农民利益，保持沉默}为纯策略纳什均衡。通过两者的博弈分析可以知道由于农村集体经营性建设用地产权不明，村集体掌握收益分配权，侵占农民利益，农民在利益分配中参与度极低，权益受到严重侵害；而另一方面，由于政府保护机制不健全，权责划分制度不合理，农民自身素质不高，农民难以有效维权。因此，为推进集体土地入市，正确处理农民和村集体的利益分配关系十分必要。

4政府与所有者间的博弈（地方政府与农民）

在当前背景下，大多数集体土地（除集体自留土地外）由农民承包经营，土地耕作而获取的收入是农民维持生活的重要可靠来源。在集体性建设土地直接入市的情况下，农民丧失了根本的生产资料，需要解决就业问题。同时，农民丧失了从土地耕作获取收入的机会，农民为维护自身利益寻求一个合理的补偿机制，希望提高土地入市流转的价格，并同时增加其在利益分配中的份额。此时，农民对地方政府是角色就涉及是否满意的问题。而地方政府在寻求自身利益的过程中是否能建立一个合理的补偿机制决定了其能否取得农民的同意参与土地的流转，而农民合理的利益诉求，又是政府同意补偿的基础，由此产生了两者间的“签协议博弈”，其得益见表3。

{同意，同意}和{不同意，不同意}都为纯策略纳什均衡，而{同意，同意}为帕累托上策均衡。

又假设选择“同意”的人占比X，不同意的人占比1-X.选择“同意”的期望收益为Uy；

选择“不同意”的期望收益是Un.则Uy=X*1+（1-X）*0=X，Un=X*0+（1-X）*0=0。通过分析，同意为理性选择。因此，在农民和地方政府之间建立一个合理的利益补偿机制，兼顾双方的利益，发挥好地方政府监管的作用是推进土地入市获得显著成效的重点与难点所在。

5结论

农村集体土地入市的实施在我国可谓“道阻且长”，而通过博弈分析，需要各方利主体在不同的经济禀赋下做出合理决策，就中央政府而言需要制度更为合理的入市政策，地方政府需要提供执行效率的同时建立一个合理的农民利益补偿机制，而针对农民和村集体需要建立一个合理的利益分配机制，运用法律手段使之公开化，规范化。总而言之，从外部分配和内部分配两大思路入手探究利益均衡之道将是这一问题的重点指向和关键所在，有待进一步的实证调研。

参考文献

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