基于高校二级学院纪检监察机构的廉政风险立体防控新模式研究

刘艳+黄晋

【摘 要】本文阐述高校党风廉政建设的现状与总体要求，分析高校二级学院党风廉政建设的困境，提出建立更加健全的高校党风廉政权力运行监督机制，构建党委、纪委、群众三位执行主体并行的廉政责任权力管理机制，并结合业务发展，实施覆盖全程、多种监督形式相结合，监察手段创新、廉政伦理文化氛围浓厚的高校二级纪检监察机构廉政风险立体防控模式。

【关键词】高校 二级学院 纪检监察机构 廉政风险 立体防控模式

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2017）02C-0104-03

一、高校党风廉政建设的现状与总体要求

21世纪以来，我国高等教育进入持续快速发展阶段，广大高校在深入推进惩治和预防腐败体系建设方面取得了明显成效。但我们也应该清醒地看到，高校违纪违法案件仍然易发多发，以权谋私、任人唯亲、违规经商、公款吃喝、师德败坏、学术腐败等违纪行为时有发生，给高等教育的声誉造成了严重影响。近年来，高校腐败案件也由过去多发于重点部门、关键岗位、实权干部向普通干部和一般教师扩散，腐败领域几乎涵盖了所有工作环节，高校反腐倡廉工作面临了前所未有的挑战。

高校担负着教书育人的神圣职责，是人才培养的发源地，一个公正廉明的校园环境有利于培养具有崇高廉洁意识、法治精神，道德水平高的优秀人才，正确引领高校思想意识形态的社会主义方向，从而促进高校事业发展和师生伦理道德的提高，对构建和谐校园、维护社会稳定有着重要的现实意义。2014年10月，教育部出台了《中共教育部党组关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》，就深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设提出了系列意见。意见要求各高校党委要增强二级单位的纪检监察力量，更加健全权力运行监督机制。因此，全面推进体现高等学校特点的惩治和预防腐败体系建设，构建起“不想腐、不能腐、不敢腐”的有效机制是今后高校党风廉政建设的重要方向。

二、高校二级学院党风廉政建设面临的问题

（一）高校二级学院设立二级纪检监察机构的紧迫性和必要性。大多数高校按照学科门类设置二级学院，实行校院两级管理模式，使二级学院成为集教学、科研、管理、服务于一体的重要权责实体。作为高校发展各项事业的基石和根本，二级学院在财务、人事、资产、教师培训、项目申报、先进评选等各类事务方面具有相对独立的自主权和决策权，加之二级学院在决策时存在随意性、临时性、不规范性等现象，廉政风险随之加大。因此，在学校党委领导下，探索设立高校二级学院纪检监察机构，加大二级学院的纪检监察力量，可以进一步完善廉政风险防控机制，有效扩大监察范围，改进监督方式，发挥群众监察作用，提升监督实效，对遏制高等学校腐败蔓延势头，营造风清气正的校园环境具有积极的促进作用。目前，教育部在直属高校全面铺开，部分省属高校试点开展，处于有益的探索阶段。

（二）当前高校二级学院党风廉政建设存在的问题。主要包括以下方面：

1.二级党组织的监督保障作用不能很好地发挥。党组织和行政组织作为二级学院管理系统的两大主体，如何建立合理的权力结构和运行机制，促进学院各项工作实现决策科学、管理规范、监督有效的良性格局，是高校党风廉政建设和反腐败工作重要而紧迫的课题。当前，由于社会环境复杂多变，各项工作牵涉甚多，加上管理模式转变之后相应制度上的不完善，二级党组织的监督保障作用未能得到充分发挥。从长期实践情况看，一些高校對二级党组织特别是纪检机构的经费投入没有充分保障，人员配备程度也有待提高，二级党组织在学院决策中的政治地位没有得到足够尊重，严重影响了党组织对二级纪委监督工作开展的领导与保障作用。

2.二级纪委监督机制建设滞后于实际需要。在逐步推进高校二级化管理过程中，随着办学自主权的进一步下放，廉政风险呈现多样化、分散化、隐蔽化特点，而高校对二级学院的纪检监察工作的制度建设却相对滞后。首先，二级学院的纪检监察机构大部分还处于初期筹备组建阶段，具体的职能、职责、权限等规章制度还比较宏观，没有十分具体、完整、科学的可操作性的实施细则，有的脱离实际，难以实施。其次，二级学院纪检监察机构在同级党委中产生并同时向党委负责，对同级党委有监督职责，却对相应的监察结果几乎无任何相应的制约措施，使得它们既不想管也管不了。再次，学校对二级单位党政领导的党风廉政建设目标、任务、内容规定不明确，如有的高校是学院的党委书记与学校签订责任书，但学院院长却是工作第一责任人，导致学院在落实党风廉政建设责任制过程中出现责任空档或者责任交叉，实质上反而无人负责。最后，高校职能部门和二级学院的工作性质有较大差别，在党风廉政建设和反腐工作中所担负的任务也不一样，而学校统一的责任制考核指标很难覆盖责任考核的全部内容，很难用相同的考评细则来评价所有被考核的二级单位。

3.二级学院行政管理权力的集中化导致纪检监察权威的弱化。我国高校的行政管理模式是典型的纵向管理，这种以党委和行政为主的纵向管理体系存在管理权力集中化倾向。高校二级学院行政领导握有学院人、财、物的唯一签字权，而二级学院的纪委书记一般由学院党委副书记或者其他同级人员兼任，纪检委员则由普通教师兼任，其监察力度和实行权力有很大受限，容易陷入既不想监督也不敢监督的困境。纪检监察人员有的害怕得罪领导，得罪同事，索性睁一只眼闭一只眼，有的监察经验和能力均不足，有的则是对学院一级的党风廉政工作责任意识不强，一定程度上弱化了工作的警觉性和自觉性。其他学院领导的工作重心多专注于业务工作，对纪检监察存在忽视甚至排斥心理，而学校纪检监察部门的工作重心又主要放在学校重点领域和关键环节，无精力对二级单位工作进行有效督查，使得二级学院的监察工作既缺乏内部支持又缺少外部力量，其机构应有的独立性、权威性、统一性未能充分显现，二级防控的各个主体不能实质性参与权力运作，对廉政风险防控无力。

4.高校廉政伦理观念的建设无法满足社会发展。黑格尔把伦理道德理解为法，认为伦理道德是法的一个构成环节和表现形式，是人的精神的规定和实现。伦理道德不仅是精神的法，而且是实践的法，还是两者结合构成的国家观基础的法，伦理道德对人的要求和约束体现在社会生活的各个方面。这说明培养正确的廉政伦理观念是进行党风廉政建设的不可或缺的基础。然而当前高校的廉政伦理观念受传统文化基因与定势的影响，往往容易走向“人治”代替“法治”的极端，前述所提到的种种错误的廉政观念正是伦理道德观滞后的具体体现，严重阻碍了现代民主与法治价值观的形成，进而影响到科学的体制、机制的落实与运行。因此，党风廉政建设不但需要组织机制的良性运行，更有赖于廉政伦理文化在校园的健康营造。然而，一直以来，高校廉政文化建设存在方法单一、内容单调、与其他教育结合不紧密等特点，无法适应于人们对发展精神道德的追求。

5.高校监察手段不能适应新媒体时代的要求。目前，高校廉政风险防控主要集中在制度建设、民主监督方面，导致廉政风险防控处于被动的“静态”状态，其主要表现在高校廉政风险防控工作和专业业务及行政管理工作结合不够紧密，在防控措施和防控手段上创新不够，尤其是利用现代信息手段加强廉政风险防控的手段不多，防控的科技含量有待提高。其次，高校教职工民主监督滞后，特别是二级学院仅党政联席会发挥一些作用，其他的如党委会、学术委员会、二级教代会等若干决策机构在学院决策中没有很好地发挥各自的民主监督作用，监督方法也拘泥于传统的会议、座谈、信访等形式，明显不能满足于当前社会对于大众媒体的使用习惯。

三、基于高校二级学院纪检监察机构的新的廉政风险立体防控模式构建

随着高校院两级管理改革的深入，完善二级单位纪检监察工作，改进监督方式，强化监督职能已成为推进高校纪检监察的迫切要求。只有在推进二级化管理的同时加强廉政风险防控机制建设，才能减少和控制诱发腐败发生的风险，保障二级化管理顺利进行，从而促进学校事业的发展。因此，为充分发挥二级学院纪检监察的主体作用，本文重點研究讨论构建基于高校二级学院纪检监察机构的校院二级纪检监察工作的责任权力管理机制，以及包括二级学院的院务科学管理机制、决策民主机制、公开规范机制、二级学院纪检监察机构人员岗位管理及领导机制、校园文化廉政教育机制、廉政风险预警机制在内的新的高校廉政风险立体防控模式。

（一）理顺责权思路，实施党委、纪委和群众三位主体并行的横纵管理相结合的高校二级学院廉政建设责任权力管理机制。二级学院党委和纪委分别同时向上级党委与纪委负责，党委、纪委和群众三个廉政建设执行主体并行，同时二级学院纪委与群众同时可直接向上级党委、纪委反映情况，这样既避免陷入同级监察的困境，也可以有效坚持各级党委对纪委开展党风廉政建设和反腐败工作的绝对领导。二级党组织负责制定公开、透明、科学的具体行政管理、程序运行的公开规范机制，由二级纪检监察机构负责组织实施包括部分处置机制在内的廉政风险防控机制；发挥群众监督的主体作用，制定有利于群众参与的全民舆论监察机制。三者相互渗透、相互协调、相互影响、相互熟悉、相互监督，共同构成新的高校廉政风险责任权力立体交叉管理机制。

（二）结合业务发展，实施权力、责任、程序三大内容整体推进的高校二级学院行政决策、管理与公开机制。二级学院纪委在党委领导下，应该以大学章程为依据，紧密结合本单位业务工作，理清教学、科研、行政以及学生管理等各项工作在权力、责任及工作程序方面的相关内容，一是制定各岗位职责，明确岗位权限，公布岗位权力清单；二是梳理本部门需要重点监察的关键工作及敏感环节，把权力运行公开化，同时做到权责对等；三是指导本部门制定经过充分民主讨论、实效性较高的工作流程体系，经过上级申批后公开执行，让二级学院的整体管理工作运行在权力公开、责任分明，流程清晰、科学规范的状态下，减少甚至根除二级管理中可能产生的腐败点，把廉政风险控制在最小范围内。

（三）转变监察职能，实施事前、事中、事后三个阶段覆盖全程的高校二级学院廉政风险防控监督预警机制。为加大廉政风险防控力量，高校纪检监察部门应将工作职责从学校各项工作的全程参与、直接参与状态逐步转变为将工作重心放在对二级单位民主监督执行和自我监督情况的例行检查方面，而二级学院的纪检监察部门则依据制定的有关工作责权和流程规范，对学院重点领域、重点环节、重点人员进行监督执纪。二级学院纪委依据前期制定的工作规范和工作流程制定切实可靠的事先风险排查机制，对可能出现腐败点的地方进行摸底、评估，制定风险等级制，提出防范措施；事中对工作实施动态化管理，拓展监督渠道，充分利用网络技术，发挥上级、同级、群众等不同监督执行主体的作用，创新防控措施和防控手段，建立基于新媒体为手段的网状监督体系；事后对有关工作要进行专项跟踪审查，促进精细化管理，同时制定实施合理合法的处置处理机制，赋予二级学院一定的制约权限。这种覆盖全程的廉政风险防控监督预警机制不但减轻了学校党风廉政建设和反腐败工作的压力，同时从事实上将有关廉政压力传导给了二级学院，让他们有紧迫感、危机感和责任感，真正担负起党风廉政建设的“两个主体责任”。

（四）畅通民主渠道，实施机构、群众、网络三种监督有机结合的高校二级学院廉政风险舆论监督机制。高校廉政风险防控要切实发挥好各方面的的监督力量，一是完善纪检监督机构舆情报告机制，把纪检机构所得到的各类信息与线索分类整理、实施快速调查，并把调查结果公布，同时发挥好二级学院党政联席会、学术委员会、教代会等组织机构的作用，明确事关学院发展、教职工切身利益、人财物等重大决策的建议权、审查权、通过权必须经过民主和科学程序，把二级机构的监督、监察、审计监督权发挥出来；二是畅通群众来信来访、网络投诉等渠道，同时把民主党派人士参政议政、民主监督的优势发挥出来，实现对权力运行的全民监督；三是充分利用网络、微信等新媒体在反腐中的积极作用，建立廉政风险防控网站，设立廉政风险防控的微信公众号、投诉平台，让群众敢于、便于实施监督。

（五）活跃文化建设，实施学校、教师、学生三者共同渗透影响的高校二级学院廉政伦理文化教育机制。廉政伦理文化的宣传教育是廉政风险防控的基础性工作，是实现不想腐、不敢腐、不能腐的前提。研究建立融入渗透到日常工作活动的廉政伦理文化教育机制，就是要充分发挥廉政文化的导向、凝聚和激励作用，把廉政风险防控与廉政伦理建设紧密结合起来，让廉政文化潜移默化中影响和教育广大师生员工。针对不同主体、不同岗位干部职工面临的廉政风险，借鉴新媒体具有时效性、公开性、交互性的网络平台优势，改变教育环境，拓宽教育视野，构建起针对领导干部的自律自省、针对普通教师的师德培育和针对大学生的价值观培育方面建立各自的长效机制，开展多层次、多角度、多形式的廉政文化教育，通过文化引领廉政伦理道德思想的正向发展，帮助广大师生建立法的观念，更要把伦理道德当作法去贯彻执行培养，从而在廉政建设方面实现个人的权利与义务的高度统一。

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【基金项目】广东海洋大学2015年反腐倡廉建设理论和实践研究课题阶段性成果

【作者简介】刘 艳（1973— ），女，硕士，广东高州人，广东海洋大学外国语学院党委副书记，副教授；黄 晋（1970— ），男，江苏扬州人，广东海洋大学校度办公室副主任，助理研究员。

（责编 黎 原）