最高人民法院22号指导案例评析与讨论

姜鹏宇　张丽霞　张思宝

摘 要 来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》是否属于现行《行政诉讼法》的受案范围？对于行政案件的受案范围，《行政诉讼法》第十二条和第十三条对规定人民法院受理和不受理的行政案件范围都有明确的规定，为什么安徽省高级人民法院和滁州市中级人民法院的裁决却完全不一样？内部行政行为外部化后，具有可诉性的是内部行政行为外部化后新的行政行为，而不是该内部行政行为，如本案中的内部批复。我国是成文法国家，司法机关应依法办事，在对待行政案件时也应当如此。

关键词 行政诉讼 内部 行政行为 外化

作者简介：姜鹏宇，武汉大学法学院，湖北真武律师事务所律师、专利代理人、双中级职称，研究方向：行政法、合同法；张丽霞，湖北志民律师事务所；张思宝，湖北省襄阳市襄城区人民法院。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.309

一、最高人民法院22号指导案例基本案情及争议焦点

2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》（以下简称“来安县政府批复”）。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，向滁州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销《来安县政府批复》。

滁州市中级人民法院认为《来安县政府批复》属于内部行政行为，对原告魏永高、陈守志的权利和义务没有产生实际影响，原告魏永高、陈守志对《来安县政府批复》提起的行政诉讼，不属于《行政诉讼法》规定的行政案件的受案范围，驳回了原告魏永高、陈守志的起诉。

原告魏永高、陈守志不服滁州市中级人民法院驳回起诉的裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院认为来安县国土资源行政主管部门没有向土地使用权人（原告魏永高、陈守志）下达土地使用权收回通知，而是直接将来安县人民政府的批复付诸实施，且该批复已经过复议程序，已相对人权利义务产生了影响，经安徽省高级法院审判委员会讨论，裁定撤销（2011）滁行初字第00006号行政裁定，同时指令滁州中级人民法院继续审理此案。

对于本案安徽省高级人民法院和滁州市中级人民法院有不同的裁判观点。

《来安县政府批复》是否属于现行《行政诉讼法》的受案范围？对于行政案件的受案范围，《行政诉讼法》第十二条和第十三条对规定人民法院受理和不受理的行政案件范围都有明确的规定，为什么安徽省高级人民法院和滁州市中级人民法院的裁决却完全不一样？

本案争议的焦点是内部行政行为外化后对该内部行政行为是否具有可诉性。

二、分析讨论

（一）内部行政行为可诉性分析

内部行政行为是行政机关内部的行政行为，包括工作性质的内部行政行为和人事性质的内部行政行为。一般认为内部行政行为不具有可诉性，包括人事性质的和工作性质的内部行政行为。人事性质的内部行政行为不会对行政相对人的权利和义务产生影响，《行政诉讼法》第十三条第（三）项的规定人事性质的内部行政行为不具有可诉性，人民法院不受理该类型的案件。对工作性质的内部行政行为《行政诉讼法》第十二条规定的人民法院应受理的行政案件范围中没有规定。但是，没有规定，并不是说对工作性质的内部行政行为的案件，法院是否受理就不明确，恰恰相反这一点是很明确的。下面从我国的法律体系谈谈工作性質的内部行政行为不具有可诉性的问题。

《宪法》是我国的根本大法，规定了国家立法机关行使立法权、国家司法机关行使司法权、国家行政机构行使行政权。《宪法》第一百零五条规定地方行政机关行使地方的行政权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（第三次修正）》第五十九条规定了县级以上人民政府的权利，而人事性质的内部行政行为和工作性质的内部行政行为，都是行政机关的权利。同时根据《行政诉讼法》第二条规定行政机关侵犯行政相对人的合法权益，行政相对人有权提起行政诉讼，维护自身合法权益。也就是说只有行政相对人的合法权利受到行政机关的侵犯，才可以提起行政诉讼，如果行政相对人的合法权利没有受到行政机关的侵犯，则不能提起行政诉讼。同时根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定行政机关对行政相对人权利义务没有产生实际影响的行为提起行政诉讼，人民法院不应受理。从法律体系上看，工作性质的内部行政行为是行政机关的权利，对行政相对人的权利义务没有产生影响，不具有可诉性。法律对行政机关内部行政行为是否具有可诉性规定是明确的，我国是成文法国家，司法权的行使要严格的依照法律法规的规定来执行。如果工作性质的内部行政行为通过行政机关的行政行为到达相对人，并对行政相对人产生实际的影响，那么行政相对人可以对其产生实际影响的行政行为提起诉讼，也就是说该内部行政行为外部化后的行政行为具有可诉性，但不是该内部行政行为具有可诉性。

（二）本案的内部行政行为可诉性的分析

本案是因《来安县政府批复》而引起的，该内部行政行为的发展可能产生四种情况。第一，该批复没有到达行政相对人，这仅仅是行政机关内部的公文函件，在行政机关内部发挥作用，不具有可诉性；第二，该批复到达行政相对人，但是因没有实施对相对人的权利和义务没有产生影响，那么根据法律规定，该批复不具有可诉性；第三，该批复到达执行机关，执行机关依法向权利人魏永高、陈守志送达《收回国有土地使用权通知》，如果《收回国有土地使用权通知》对行政相对人的权利和义务产生影响，行政相对人对《收回国有土地使用权通知》不服提起行政诉讼，属于人民法院受案范围，具有可诉性；第四，《来安县政府批复》到达执行机关，执行机关没有依法向权利人魏永高、陈守志送达《收回国有土地使用权通知》，执行机关直接执行了《来安县政府批复》（内部行政行为的外部化），侵犯了行政相对人的合法权利，这时候，行政相对人对该执行机关的行政行为不服，提起诉讼，属于人民法院受案范围，具有可诉性。

在本案中，来安县国土资源和房产管理局收到《来安县政府批复》后，没有依法向权利人魏永高、陈守志送达《收回国有土地使用权通知》，执行机关直接执行了《来安县政府批复》。《来安县政府批复》属于内部行政行为， 没有向相对人送达， 对权利人魏永高、陈守志的权利义务没有产生实际影响， 不属于行政诉讼的受案范围。后来安县国土资源和房产管理局直接实施的拆迁补偿安置行政行为， 对权利人魏永高、陈守志的权益产生了影响，侵犯了魏永高、陈守志合法权益，该行政行为具有可诉性，而不是《来安县政府批复》的内部行政行为具有可诉性。

本案中安徽省高级人民法院在作出裁定前，曾请示最高人民法院行政庭。《最高人民法院（2012）行他字第9号》答复认为地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。以上答复可以看出，《来安县政府批复》土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序后，可以认为土地行政管理部门的行政行为已经对权利人魏永高、陈守志的权利义务产生了影响，已经是一个对相对人的新的直接行政行为，而不是一个内部行政行为了，更不能用一个内部行政行为的外部化简单的概括。最高人民法院的答复无疑是正确的，但是我们也要从法律的角度理解其正确性，不能进行扩大解释，其可诉的是内部行政行为外部化后产生的新的直接行政行为，而不宜把行政机关的内部行政行为直接纳入行政诉讼的受案范围。要准确判断产生外部化效果的业务类内部行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，还需要考察其他多个因素。这些因素主要包括“ 外部化”是在何种意义上使用，“ 外部化”之职权主体是谁，法律效果产生与否，只有同时分析以上三个条件， 内部行政行为才是真正被确定为“ 外部化”而具可诉性。从这里我们看出，内部行政行为外部化后能够纳入受案范围也是要看内部行政行为外部化后有没有对相对人的权利义务产生影响，这其实是内部行政行为外部化后产生的新的直接行政行为的问题。有学者认为，行政机关内部行政行为外部化以后，行政机关的内部行政行为对行政相对人的权益产生影响，上述内部行政行为具有可诉性，最高人民法院的第22号指导案例也是这么认为的，这模糊了内部行政行为外部化后产生的新的直接行政行为与原内部行政行为的界限，破坏了我国行政司法体系。内部行政行为外部化后产生的新的直接行政行为对相对人的权益产生影响，行政相对人可以对内部行政行为外部化后产生的新的直接行政行为提起诉讼，这是《行政诉讼法》规定的受案范围，而不是对该内部行政行为提起诉讼，而对该内部行政行为提起诉讼，不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。根据《行政诉讼法》第五十三条规定人民法院在审理行政案件时可以根据当事人（行政相对人）的请求对行政机关规范性文件（规章以下）进行审查。在本案中，权利人魏永高、陈守志对来安县国土资源和房产管理局直接实施的拆迁补偿安置行为提起诉讼，可以要求人民法院对《来安县政府批复》进行审查。对于下级行政机关因执行上级行政机关内部行政行为（规范性文件）如《来安县政府批复》引起的行政诉讼，行政相对人对新的直接行政行为提起诉讼时，可以请求人民法院对该规范性文件进行审查，也就是说此类内部行政行为（规范性文件）因下级行政机关的直接执行而给行政相对人权利义务造成的直接影响行政行为，法律是给出来了救济途径的，因此不需要在法律没有明确规定的情况下，通過案例指导的方式扩大行政诉讼的受案范围。

三、思考

对于内部行政行为的可诉性问题，法律上规定是明确的。内部行政行为外部化后，具有可诉性的是内部行政行为外部化后产生的新的直接行政行为，而不是该内部行政行为，比如本案中的《来安县政府批复》。我国是成文法国家，司法机关应依法办事，在对待行政案件是也应当如此。把内部行政行为外部化后认为人民法院应受理的案例（指导案例22号）作为指导案例，而指导案例各级法院应参照裁判，将破坏行政法体系，乃至我国的司法体系。而指导案例22号可能导致法院对于此类案件不知道该受理还是不该受理，而从我国的行政法的体系来看，应该是不受理。法律必须是明确的，否则将无所适从。很多学者发文支持扩大行政案件的受案范围，对此笔者认为，在现行法律法规还没有进行修改的情况下，不宜通过指导案例对受案范围进行扩大。我国是成文法国家，指导案例是否与我国的法律体系冲突，还有待进一步的讨论。在内部行政行为外部化以后，通过对内部行政行为外部化产生的新的直接行政行为的诉讼，也能促进下级行政机关依法行政，法制政府、法制社会一体建设，而把内部的行政行为（批复）可诉后，反而减轻了下级行政机关的责任，不利于促进下级行政机关依法行政。

参考文献：

[1]林鸿潮编.行政法学19讲. 人民法院出版社. 2015.

[2]李永超.揭穿内部行政行为之面纱——基于司法实践中“外化”之表达的一种解释框架. 行政法学研究. 2012（4）.

[3]褚丽、彭凤莲.内部行政行为纳入行政诉讼受案范围之法要素分析——最高人民法院公布的第22号指导案例评析. 西昌学院学报（社会科学版）.2015（1）.