论行政审批与矿业权转让合同效力

摘 要 由于矿产资源在国民经济中所起的重要作用，矿业权作为其载体，在转让时确有以行政审批加以管控的必要性。现行法律法规将管制债权行为作为切入点，由此产生了行政审批与矿业权转让合同效力关系的问题，并产生了“未生效合同”这一概念。这不仅有违意思自治原则及比例原则，还可能在解释时陷入悖论的困境，造成合同效力制度在理论和实务中运用的逻辑混乱，不利于矿业市场的健康、有序发展。鉴于此，本文认为从立法论的角度采用“合同生效说”不失为一个合理选择。

关键词 矿业权 合同效力 行政审批

基金项目：贵州大学研究生创新基金项目（研人文2016011）。

作者简介：丁颖君，贵州大学法学院2014级民商法硕士研究生。

中图分类号：D923.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.415

改革開放至今，随着经济的不断快速增长，我国矿业市场的发展突飞猛进，矿业权的转让行为也越来越频繁。由于矿产资源在国计民生中占有极其重要的特殊地位，国家对矿业权的转让作出了诸多限制。根据《合同法》第四十四条 及《探矿权采矿权转让管理办法》第十条 的规定，行政审批与矿业权转让合同效力之间产生了关联，进而在学界和实践中产生了“未经行政审批的矿业权转让合同效力如何”这一争论不休的问题。

一、批驳现行行政审批与矿业权转让合同效力捆绑之缺陷

我国立法与司法实践的思路是将行政审批与矿业权转让合同效力进行捆绑，必然会导致高昂的制度成本，公法的过度逾越也将损害经济主体的合法权益。同时，迂回、复杂的法律解释不一定能为多数人所认可和接受。本文将从以下几个方面对捆绑之路的缺陷展开批驳：

（一）有违意思自治原则

在现行的法律框架下，行政审批对矿业权转让合同的效力有着重要的影响，其介入的程度之深有过度干预当事人意思自治的嫌疑。《矿产资源法》作为规范矿业权交易市场的核心法律，是于1986年颁布的，当时的中国还处于计划经济时代，还未萌发规范矿业权转让的意识，过于强调公权的干预，侧重于维护国家利益。该法于1996年进行了一次修改，但是距今已有20年之久，仍然残留着浓厚的计划经济色彩。如今的中国无论是社会还是经济都发生了翻天覆地的变化，与《矿产资源法》出台和修改的时期相比已不可同日而语，其表现出来的巨大局限已经远远落后于国家和各类经济主体的法律需求。市场经济本质上是法治经济，而契约精神则是市场经济的核心所在。当契约精神得以弘扬、自由精神得以彰显时，也就是市场的活力得以激发之时。没有契约当事人的意志自由，就谈不上当事人的平等，没有当事人之间的平等，就谈不上当事人的权利保障，没有平等和权利保障，契约就无从谈起，没有契约的经济就不是市场经济，也就不可能真正规范市场和交易者行为。 在市场经济体制下，国家不可能强制性规范一切事务，将行政审批作为矿业权转让合同的生效要件表明“权力本位”的束缚仍然存在。

因此，国家应树立契约自由、意思自治的观念，以此指导矿业权转让合同的管制工作。另一方面，意思自治原则保障了当事人从事民事活动时的意志自由，不受非正当的国家权力、国家权利的干预，是对平等主体自由意志本质的尊重。将行政审批与矿业权转让合同效力直接捆绑，导致了公法对当事人私法自治的过度干预，严重影响到当事人享受自己行为带来利益的可能性，不利于鼓励交易。

当然，意思自治不可能是绝对的、无限的，全面取消国家对矿业权转让合同的行政审批也是不现实的，问题的关键是在倡导意思自治原则的前提下，如何将国家管制对矿业权转让合同的影响控制在一个合适的范围内。

为此，可以从国家对矿业权转让合同进行监管的本意进行分析。中国是世界上第一大能源生产国和消费国，随着经济的快速增长，带动了矿产资源需求的增加，而且如今的中国正向着矿业强国转变，矿产资源的重要性不言而喻。国家之所以对矿业权转让进行监管，是由于矿产资源的不可再生性及稀缺性所决定的，其本意不在于禁止此类交易，而是为了禁止不合资质的主体进入市场，保护矿产资源的国家所有者权益，合理开发、利用矿产资源，维护矿业权转让市场的秩序。将行政审批与矿业权转让合同效力进行捆绑，限制的是合同的效力，而非矿业权的物权变动，这明显违背了国家进行监管的初衷。

（二）有违比例原则

作为实现国家管控目的的手段，行政审批是对人民本来经济自由的限制，必须通过比例原则的审查，才能取得无可争议的正当性。 这是对行政法的比例原则的阐述，而比例原则本身又由妥当性原则、必要性原则和法益相称原则组成。比例原则追求的最高目标是使行政行为体现行政宗旨，实现其法律目的。 就矿业权转让行为而言，审批机关在实施行政行为时，过于追求维护矿业权交易市场的公共秩序而忽略了矿业权人的合法权益，使得公共利益与个人利益的天平发生了倾斜。

根据《物权法》第十五条所确立的区分原则可知，矿业权物权变动与矿业权债权转让是各自独立的两个法律关系，国家在选择行政审批对矿业权转让合同效力的影响上有两种选择，或是选择对债权行为进行管制，或是选择对物权变动进行管制。在二者都可以实现对矿业权物权变动管控的情况下，国家选择了前者，从源头上监管矿业权的转让行为，这无疑是最直接、最简单的方法。但仅以行政审批介入合同的履行，控制矿业权的实际变动，则同样可以达到行政监管的目的，并最大限度地宽容了当事方就矿业权转让而发生的权利义务做出的一致性安排，体现了对私法自治的尊重，契合了“最小侵害原则”的基本精神。 因此，以行政审批控制矿业权转让合同的效力，既失妥当性，又缺必要性。

以上种种瑕疵皆源于行政审批与矿业权转让合同效力紧密相连，国家行政管制的力量入侵私法领域过度，下一步的立法之路如何选择，值得我们深思。

二、重构矿业权转让制度的路径选择

（一）从立法论的角度，另辟蹊径

首先，全面取消矿业权转让合同的行政审批显然是不可行的，问题的关键是在倡导意思自治原则的前提下，如何将国家管制对矿业权转让合同的影响控制在一个合适的范围内。为此，可以从国家对矿业权转让合同进行监管的本意进行分析。矿产资源是重要的自然资源，是经过地质作用而聚集形成的，其形成经历了几千万，甚至几亿年，是重要的物质基础，是支撑国家安全和经济发展的重要保证。《物权法》在总结教训与经验的基础上，对区分原则予以确认。 如果在立法时，能够从行政审批介入合同履行的角度着手，控制矿业权的实际变动而非矿业权转让合同的效力，行政监管的目的也能得到实现。

（二）以意思自治理念指导矿业权转让合同的监管

随着《物权法》的颁布，矿业权用益物权的属性得到了明确，使其能以私权的身份进入市场交易体系之中。为了遵循《物权法》的规定，矿业权的转让应以当事人的意思自治为准。在双方当事人主体合格、意思表示真实，不存在法律法规所禁止的情况时，只要符合转让的条件，就应当允许矿业权予以自由转让，让矿业权转让合同置于法律的保护之下。

同时，根据《物权法》确立的物权区分原则，也为矿业权转让合同效力与行政审批解绑提供了前进方向。如果国家将管制的着眼点放在合同效力之上，会使得当事人无法对自己的预期利益进行有效评估，严重影响社会经济发展的需求，与社会主义市场经济的发展趋势不相匹配。

李克强总理强调：“行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利，是打造中国经济升级版的重要一招。”目前我国行政审批事项繁多，公权力对私人经济生活的干预过多，私权的空间被极大的压缩了。这就要求行政机关简政放权，淡化公权力对私权的干涉程度，进一步规范行政审批事项，将国家监管的控制力体现在物权变动的情况，绝缘于债权行为，为矿业权的转让提供便捷通道。

鉴于此，在矿业权的转让过程中，应明确区分物权变动与债权转让，让行政审批仅针对矿业权变动，而非合同效力。这样能够捍卫当事人的权利，扩大私法的范围，加强我国“意思自治、契约自由”的理念。使得矿业权最终体现市场价值，在保护矿业权人利益的前提下，兼顾国家管制。

（三）进一步奠定报批义务的正当性

崔建远教授认为，在合同已经成立且具备有效要件，但却不具备生效要件的情况下，合同虽然不具有履行的效力，但却已经具有拘束力。以附生效条件的合同为例，附条件的合同若已成立，只要不违反有效要件，在所附的停止条件成就前，它就已经具有法律效力，只是履行的效力处于停止状态，只有在所附条件的停止条件成就时，履行效力才发生。 那么，在合同需经行政审批方可生效的情况下，矿业权转让合同在无其他效力瑕疵之时，依法成立并有效，已具备法律效力。在办理行政审批前，矿业权转让合同的履行效力处于停止状态，行政审批完成后，履行效力即可实现。也就是说，只有在批准之后，合同才会被赋予完全的法律效力。

据此，未经行政审批的合同为生效合同，双方当事人应积极推动合同目的的达成，负有报批义务的当事人也自然应当依据合同约定而实施报批义务。受让方虽然不能要求转让方履行矿业权变动的义务，却可要求其承担报批义务。这就使得报批义务的产生及履行有了更为正当及合理的来源，在解释上也避免了大量曲折复杂的论证，直接、简捷的方式更能使人信服。同时，也有利于系统、全面的调节矿业权法律关系。

注释：

《合同法》第四十四条：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”

《探矿权采矿权转让管理办法》第十条：“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。”“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”

李有星.合同意思自治与合同监管研究.浙江大学学报（人文社会科学版）.2000（4）.

蔡立东.行政审批与权利转让合同的效力.中国法学.2013（1）.62-72.

彭云业、张德新.论比例原则在我国行政法中的适用.山西大学学报（哲学社会科学版）. 2002， 25（3）.98-101.

蔡立东、李晓倩.行政审批与矿业权转让合同的效力.政法论丛.2011（5）.33-38.

《物权法》第十五條：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。

崔建远、吴光荣.中国法语境下的合同效力：理论与实践.法律适用.2012（7）.9-14.