河道堤防工程运行管理模式与机制研究

管健

摘要：随着黑龙江省三江治理工程的不断深入，人们越来越意识到构建三江河道堤防工程科学的运行管理机制是实现黑龙江省三江工程建设目标之后的必然要求。对河道堤防工程管理模式进行了重新界定，并在“垂直”管理模式和“省县分级”管理模式两种管理模式下对黑龙江省三江河道堤防工程运行管理机制进行设计，包括：项目责任主体与项目设立机制、项目设计和承包方的选择机制、项目实施过程监管和项目验收和后评价机制。

Abstract： With the continuous deepening of Sanjiang governance in Heilongjiang Province， people realize that the scientific operation and management mechanism of the construction of Sanjiang River embankment engineering is an inevitable requirement after the achievement of the Sanjiang project construction in Heilongjiang Province. This paper redefines the management mode of river levee engineering， and designs the operation and management mechanism of Sanjiang River levee project in the "vertical" management mode and "provincial and county classification" management mode. It includes the main body of the project and the project establishment mechanism， the selection mechanism of project design and contractors， the project implementation process supervision and evaluation mechanism after project acceptance.

关键词：河道堤防；管理模式；机制研究

Key words： river dike；maintenance management；mechanism research

中图分类号：TV82 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）14-0050-03

0 引言

2014年开始，在中央大力支持下，全面治理黑龙江省三江工程，这对保障三江流域经济社会发展是件大事，但同时也要清楚看到，治理以后的三江河道堤防工程将会面临新的问题，如，经济的发展，人类活动对河道堤防的影响会加剧，堤防的脆弱性在上升；这些均要求不仅是加高加固堤防工程，还需要加强对河道堤防工程的运行管理，因此研究三江工程河道堤防工程运行管理模式并构建河道堤防工程运行管理机制势在必行。目前学者们对于河道堤防工程运行管理研究较多，一些学者对河道堤防工程从管理角度进行分析，在阐明现有管理不当的基础上，提出了河道堤防工程维修与管理措施[1-5]。还有一些学者对河道堤防工程的管理体制改革进行研究，李曦等（2006）在分析了现行基层河道管理体制运行的障碍因素的基础上，提出河道管理体制的改革措施[6]；张凯（2012）则对基层河道管理体制提出进行“管养分离”的改革措施[7]；顾洪铭（2015）针对现有基层河道管理管理体制存在的弊端，提出了包括：改革管理方式，实行“管养分离”的改革措施[8]。现有文献均是从现有管理或者管理机制存在缺陷的基础上进行完善，并不系统，比较零散。本文在对河道堤防工程运行管理模式进行研究分析的基础上，从整体角度对黑龙江省三江工程河道堤防工程的维修管理机制进行设计。

1 河道堤防工程运行管理模式

河道堤防管理实践表明，影响河道管理水平主要有两大要素：一是河道堤防管理组织方式，即不同管理层面管理机构间的结合方式，如通过行政隶属关系结合，或通过合同关系结合，或通过监督与被监督关系结合，或通过较为松散的指导（咨询）与被指导的关系结合；二是河道堤防养护费用（防汛费、岁修费、专项维修等）来源与使用方式，即在河道堤防工程中养护费用的支付和使用由谁负责的问题。因此，将河道堤防运行管理模式定义为河道堤防管理组织方式与河道堤防养护费用承担与使用方式的有机组合。

1.1 河道堤防工程运行管理组织方式

根据全国各地大江大河管理实践，可将河道运行管理分为省级、县（市）级和乡镇三个层次，与此相对应的出现3种管理组织方式即：“垂直”管理方式、“完全分级”管理方式以及“省县分级”管理方式，各类河道管理方式特点详见表1。

1.2 河道堤防养护费用来源与使用方式

根據《中华人民共和国河道管理条例》和其他相关政策法规，以及全国各地大江大河管理实践，河道堤防养护费用来源与使用方式可分为以下几类：①省级政府全面负担堤防养护费用，并由省级河道管理机构负责经费使用；②省级政府财政全面负担堤防养护费用，并下拨县（市）级政府财政，由其负责经费使用；③省级政府全面负担堤防养护费用，并由省级河道管理机构、县级河道管理机构共同负责经费使用；④县级政府负担堤防养护费用，并负责经费使用管理；⑤省级和县（市）政府共同负担堤防养护费用，并下拨县（市）级政府，由其负责经费使用管理；⑥省级和县（市）政府共同负担堤防养护费用，并由省级河道管理机构、县级河道管理机构共同负责经费使用。

使用“垂直”与“省县分级”管理相组合，以及省级政府财政与市县级财政共同承接堤防维修养护费用、地方具体负责堤防维修养护工作的运行管理模式。这种运行管理模式的优势在于省级河道管理机构可选择三江河道防洪重点进行“垂直”管理，以确保重点河段的防洪安全，充分发挥堤防建设资金和维修养护费用的效益。对于防洪的一般河段，并不是省级不管，而是以地方为主，省级进行指导、监督；在堤防维修养护经费上，省级和地方根据保护对象的重要性和经济属性，按比例出资，并由地方具体负责堤防的维修养护，省级河道/堤防管理机构监督。

2 三江河道堤防工程运行管理机制设计

各种河道堤防工程运行管理模式各有特点，而且从不同视角去观察，各种模式的优缺点也不尽相同。这主要在于不同运行管理模式，相关主体的利益和责任是不同的。根据三江河道堤防工程特点、组织及其设计理论，并借鉴其他大江大河河道堤防管理组织经验，推荐三江河道堤防工程使用“垂直”与“省县分级”管理相组合的工程运行管理模式。因此相对应的有必要针对这两种不同管理模式，分别研究黑龙江省三江工程河道堤防工程在两种运行管理模式下的管理机制。

2.1 基于“垂直”管理模式的河道堤防工程运行管理机制设计

“垂直”管理模式，即河道堤防工程维修养护管理由省级统一组织，维修养护经费也由省级财政统一支付。在这种管理模式下，堤防工程维修养护管理的责任主体是省级河道堤防工程管理机构，可采用“管养分离”、项目管理方式对堤防的维修养护实施管理。

2.1.1 堤防维修养护项目设立、项目设计和项目承包方的选择

①堤防维修养护项目设立，即项目立项过程，主要包括：堤防维修养护项目申报书编制；堤防维修养护项目申报书审查；堤防维修养护项目审批。由省三江河道堤防管理局对堤防维修养护项目进行立项批复。

②项目设计。依据批复的项目可行性研究报告，各河道堤防管理分局组织项目初步设计，并编制初步设计概算。项目初步设计通过省河道堤防管理局组织的审查后，作为项目实施和验收的依据。

③堤防维修养护项目承包方（“养护”方）的选择。根据国家采购/招标相关法律、法规，一般采用招标竞争方式选择养护方。堤防维修养护项目招标由省三江河道堤防管理局统一组织，并委托各分局与养护方签订项目合同，并由各分局组织项目实施，省三江河道堤防管理局对实施进行监管。

2.1.2 堤防维修养护项目实施控制与验收

①堤防维修养护项目实施控制。由各分局组织堤防维修养护项目实施，并在现场构建以河道管理所为核心的现场管理机构，对堤防维修养护项目实施质量、进度进行控制；各分局对堤防维修养护项目阶段验收负责，并对项目支付认定，然后报省三江河道堤防管理局审核后统一支付。

②堤防维修养护项目验收。省三江河道堤防管理局联合各分局，根据项目合同和相关技术标准对各项目进行验收。

2.1.3 对堤防维修养护项目责任主体和承包方的考核与激励

①堤防维修养护项目责任主体（分局）的考核与激励。堤防维修养护管理是省三江河道堤防管理局下属各分局管理的主要职责之一，因此应将堤防维修养护项目管理的考核列入对分局考核的重要方面，有必要实行一票否决制，特别当堤防维修养护项目实施中出现重大质量问题、腐败问题时，分局年度考核即为不合格；问题严重时还要启动追责机制。对堤防维修养护项目管理取得成绩的分局应进行表扬，给予立功奖励。

②堤防维修养护项目承包方的考核与激励。堤防维修养护项目承包方考核与激励，属市场交易范畴内的考核激励。要充分利用交易合同这一工具，明确考核激励的办法。通常可采取下列合同措施：1）在合同中设置保留金的基础上，增设项目质量措施保证金，以此来保证堤防维修养护项目的實施质量。2）对项目实施过程实现合同目标的程度进行评价，按不同程度分等或分级，对获优良等级的承包人实行奖励，对评为不合格的承包人进行惩罚。3）构建堤防维修养护诚信评价体系。对承包商建立诚信档案，并实行“黑名单”制度。

2.1.4 基于“垂直”管理模式的河道堤防工程维修养护费用

据初步分析，能纳入基于“垂直”管理模式的河道堤防工程并不多，因这类堤防或是保护对象十分重要，或属跨行政区划（设区市）的2级以上堤防；并根据广东省等的实践经验，结合黑龙江省的实际，建议这类堤防工程的维修养护费用由省级政府统一承担。

2.2 基于“省县分级”管理模式的河道堤防工程维修养护管理机制设计

实行“省县分级”管理河段对应堤防工程管理的责任主体是县级政府水行政主管部门设立的市县级河道堤防管理机构，省级河道管理机构指导和监督县级河道堤防管理机构工作。河道堤防刚才维修费用也是需要省级和县级财政共同分担。

2.2.1 实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目责任主体与项目设立

①堤防工程维修养护项目的责任主体。实行“省县分级”管理的河段堤防，其管理责任主体为县级河道堤防管理机构，省河道堤防管理局发挥指导和监督作用。因而，此时堤防工程维修养护项目的责任主体应是县级河道堤防管理机构。市级（设区）城区河段堤防工程维修养护项目管理相关问题参考县级的做法，下同。

②堤防工程维修养护项目立项机制。实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目应由省和县级财政投资，项目立项机制如下：1）由县级河道堤防管理机构编制项目建议书，报省级河道堤防管理机构和县水行政主管部门；2）县级河道堤防管理机构根据报省级河道堤防管理机构和县水行政主管部门对项目建设书的意见，编制项目可行性研究报告；3）最后由省河道堤防管理局和县水行政主管部门对项目可行性报告进行审批。

2.2.2 实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目设计和承包方的选择

①项目设计。依据批复的项目可行性研究报告，县级河道堤防管理机构组织项目初步设计，并编制初步设计概算。项目初步设计通过省河道堤防管理局组织的审查后，作为项目实施和验收的依据。

②承包方的选择。实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目承包方的选择与“垂直”管理模式下河段堤防工程维修养护项目承包方的选择机制类似。

2.2.3 实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目实施过程监管

实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目过程监管分三个层面：一是县级河道堤防管理机构履行项目法人职责，对承包人履行合同过程的监管；二是县级水行政主管部门行使对堤防工程维修养护项目的监管职责，包括对项目审计，对项目法人、承包人的监督和管理；三是省河道堤防管理局对堤防工程维修养护项目的稽察、审计等。

实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目实施过程质量控制、激励等措施可参考“垂直”管理模式下堤防工程维修养护项目的做法。

2.2.4 实行“省县分级”管理的河段堤防工程维修养护项目验收和后评价

①堤防工程维修养护项目验收。省河道堤防管理局组织由项目法人（县级河道堤防管理机构）、项目设计和项目实施承包人参与的项目验收。验收内容包括项目數量验收、项目质量验收和项目实施过程廉政验收。批准的可行性研究报告、初步设计、相关技术标准及党和国家有关廉政的规定/要求将是项目验收的主要依据。

②堤防工程维修养护项目后评价。堤防工程维修养护项目验收后1～2年，省河道堤防管理局组织项目后评价。主要评价内容包括项目立项的科学和合理性、项目投资的到位程度、项目实施过程的规范性、项目质量水平、项目对堤防防洪能力的提升等方面。项目后评价结果将作为后续项目立项、省县级资金配套比例安排的依据之一。

3 结论

为了应对三江治理工程新出现的问题，有必要构建省级“垂直”管理与“省县分级”管理相组合的三江河道堤防工程运行管理体制。而三江流域仅存在以市县为主的三江河道堤防工程管理体系，省级没有专设直属机构对三江河道堤防工程进行管理。全国各省的实践表明，这种管理体制不利于提升三江河道堤防工程管理水平。在“垂直管理”和“省县分级”两类管理模式基础上，提出了包括河道堤防项目责任主体、项目设计、实施过程监督、项目验收以及后评价的运行管理机制。但该运行管理机制对三江流域的经济和社会发展的促进情况还需要进一步验证。

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[7]张凯.河道管理体制运行中存在的问题[J].中国新技术新产品，2012（22）：50-50.

[8]顾洪铭.基层河道管理体制改革问题分析[J].农业与技术，2015（9）：191-192.