政府购买公共服务亟待法治支撑

李中生

【摘要】当前，公民对于公共服务的需求不断增长且日益多样化，仅仅依靠政府单方面供给已经无法满足市场需求。推进政府购买公共服务合理有序的发展，不仅能够引导社会力量参与以改善供需矛盾，而且能够减轻政府压力，使政府专注于核心公共服务的提供。

【关键词】政府购买 公共服务 法治化

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

公共服务涉及的服务对象广泛，在服务内容上也应兼顾整体性，所以仅靠个体及私营部门往往难以满足。享有便捷优质的公共服务是公民基本的生存与发展权利，而全方位的提供公共服务也是政府的基本职能。政府购买公共服务领域引入市场竞争机制在一定程度上能够改善公共服务质量与效率，但是也需要关注存在的隐性问题，避免出现政府回购现象。

公共服务由于投入高、投资期限长、资本回收慢等特点，让很多社会组织望而却步

推进政府购买公共服务合理有序的发展，不仅能够引导社会力量参与以改善供需矛盾，而且能够减轻政府压力，使政府专注于核心公共服务的提供。然而西方政府购买公共服务的经验教训告诉我们，在此过程中需要警惕私人资本的贪婪和逐利性，防止政治权力与社会资本结合造成部分市场垄断。在供给能力有限性与需求无限性、私人资本逐利性与公共服务公益性的矛盾下，政府购买公共服务面临着以下挑战。

政府购买公共服务面临的效率命题。就传统观念而言，公共服务应该由政府直接提供，而当前由政府购买公共服务主要基于提高效率的考虑，所以在将公共服务推向市场化后，我们首先面临的问题就是，政府购买公共服务是否能够显著提高公共服务效率，是否能够满足公众需要，是否能够获得更高的满意度。学者唐忠义、陈晓玲提出，在当下全面深化改革的社会背景下，要重点关注政府购买公共服务过程中出现的问题，需要我们从政府、社会组织和公众等层面进行突破，以提高政府购买的效率。而且就国家安全与社会公共利益而言，部分公共服务的提供不能以效率为首要目标，其必须由政府直接提供。

社会力量提供公共服务的质量优劣问题。当政府将公共服务推向市场后必然会带来一定程度的市场竞争，而市场竞争的激烈程度主要受具体行业中的竞争者数量、行业发展水平以及获利空间的影响。行业内竞争者数量越多，政府可选择的空间越大，越容易选择资质较好的企业从而提高服务质量。行业发展水平的高低也直接决定竞争者的整体能力水平，从而对服务质量产生直接影响。学者李春霞研究发现，在社会机构越来越多的参与公共服务生产、提供的情况下，其整体公共服务质量并未得到有效提升，而是停留在一种“没有发展的增长”水平上，很多社会组织往往倾向于申报更多的项目以获得政府支持，而不是把关注点放在服务质量上。

公权者的权力寻租问题。权力寻租的本质是把权力进行商品化，以权力作为资本参与市场交换并谋求经济利益。在政府购买公共服务领域，权力寻租主要表现为公权者通过有意的对购买过程进行干预以获得利益回报。公共服务由于其投入高、投资期限长、资本回收慢等特点，让很多社会组织望而却步，其结果就是公共服务领域市场难以实现充分竞争。这也就为公职者权力寻租提供了可能。政府购买公共服务影响范围广且资金量大，权力寻租的存在容易带来腐败问题，从而最终影响公共服务成本、效率、质量等。因此，需要建立规范法律保障体系，让权力在阳光下运行，从信息公开、程序规范、外部监督等多个层面进行法律规制，才能保证市场健康运行。

推进政府购买公共服务法治化建设，符合社会主义法治国家建设的基本要求

基于当前我国在政府购买服务方面面临的问题及挑战，推进政府购买公共服务法治化建设，成为推动我国公共服务健康稳步发展的现实出路，也符合社会主义法治国家建设的基本要求。法治包括两个层面的含义，一是法律内容，二是法律运行，法治化就是从这两个层面进行完善。

建立健全有关政府购买的法律体系。当前我国缺乏专门针对政府购买公共服务的一部成型的法律规范，近年来颁布的相关业务规范、管理办法也还未形成体系。大多规定只是从总体方向上给予指导，缺乏详细的实施细则，导致在具体业务操作过程中很容易产生无法可依的局面。部分地方政府基于当地实际情况制定了一定的实施细则，然而并没有上升至法律层面，导致执行效果不佳且频繁变动。就当前现实情况而言，可以在已有的《中华人民共和国政府采购法》中将政府购买公共服务纳入，并考虑出台《政府采购法实施条例》等具体实施细则，改善政府购买公共服务的法治环境，使其运作有法可依。

合理界定政府购买公共服务的范围。首先，需要区分出应该由政府直接提供，或由于其他原因社会力量难以参与的服务项目。关乎国家核心利益或者对公众具有重大且广泛影响的公共服务应由政府直接提供，如国防、义务教育、交通基础设施、电力、基本公共医疗等。其次，可以通过编制服务项目清单的方式界定可以由政府购买的公共服务，这种类型的公共服务往往不涉及国家核心利益但其需要具有一定的利润空间，从而吸引社会力量广泛参与，提高社会资源配置效率。此外，还有部分项目主要体现社会福利性质或者是针对特殊群体的优惠服務，这些公共服务可以通过政府与社会力量合作的形式开展，让社会组织参与其中并提供一定的协助，这样既能避免私人资本逐利性的影响，同时又能减轻政府的负担，让政府专注核心公共服务。

建立公众参与的监督机制。无论是政府直接提供、公私合营还是由社会力量提供，监督机制都不可缺少，监督机制能为公共服务质量提供相应的保障。政府购买公共服务过程中的监督涉及社会公众对政府的监督、政府对服务提供方的监督，以及公众对于服务提供方的监督，只有三方面的监督机制协调运转，才能保证最终服务质量。而三者当中社会公众作为服务最终接受主体，其监督作用的发挥显得尤为重要。当前，互联网等新媒体技术的发展，为社会公众广泛参与监督提供了便利条件，所以政府应该借助这些信息渠道向公众公布相关服务规范，及时提供项目推进信息，并为公众提供便捷的反馈与投诉渠道。

构建基于第三方的项目评估机制。对于政府购买公共服务整个过程的实施情况以及各方责任履行状况，需要第三方进行公平合理的评估。由于公共服务涉及的范围广泛，所以应建立包括相关领域的专家、工程师、会计师以及律师等在内的独立评估小组对整个服务项目过程实施评估，评估重点应关注程序的规范性、各方责任履行、成本控制、最终提供产品与服务质量等领域。通过评估发现问题，对于存在问题的项目应提出整改意见，查明原因并追责相关责任人。

建立权利救济体系。首先是针对服务对象的权利救济。如果社会组织违反法规或合同的规定，提供产品或者服务质量未达标而损害公众利益时，服务提供方需要承担主要责任并采取补偿措施，政府也需要承担监管不力的责任；当服务提供方难以充分补偿，政府应进行相应的补充。此外，法律也应充分赋予服务对象通过协商、诉讼等形式进行求偿的权利。其次是购买合同纠纷层面的救济。不仅需要在购买合同中明确双方的权利义务，更需要在出现合同纠纷后给予双方平等的法律地位。在双方纠纷的协商、调解、仲裁过程中，第三方要保持绝对中立的态度。对于出现的纠纷要根据实际情况进行处理，在对服务方进行有效监督的同时，也要重视对于服务方合法权利的保护。

（作者为通化师范学院政法学院副教授）

【注：本文系吉林省教育厅“十三五”社会科学研究项目（吉教科文合字[2016]第231号）研究成果】

【参考文献】

①彭浩：《借鉴发达国家经验 推进政府购买公共服务》，《财政研究》，2010年第7期。

②周佑勇：《公私合作语境下政府购买公共服务现存问题与制度完善》，《政治与法律》，2015年第12期。

③唐忠义、陈晓玲：《政府购买社会组织服务的理论逻辑、现实难题与路径创新》，《求实》，2016年第1期。

责编/温祖俊 美编/杨玲玲