行政诉讼“立案登记制”的缺陷审查

崔沐涵

十八届四中全会《决定》首次提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。新《行政诉讼法》在颁布之际率先响应、临时修改，增加规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。

1 立案登记制的内涵

立案登记制，是指当事人向法院提起诉讼后，只要所提交的起诉材料符合法律的规定，法院无需进行实质上的审查，即应当立案登记的制度。对于立案登记制，有两种不同的观点，一种是“纯粹的立案登记制”，即只要原告起诉，即可获得立案，不设任何的门槛，又被称为“诉状登记制”；另一种是诉讼程序的启动，要求原告必须首先提交符合条件的起诉状。

2 我国行政诉讼“登记立案制”的实质——准登记制

英美国家的“立案登记制”允许所有的案件都进入法院，但法官并不会对每一个案件都进行实体审判，法官在进行实体审判前都会进行诉讼要件的审查，凡属不具备这些要件的，法院将驳回起诉，拒绝对案件实体问题进行实体审理和裁判。在这种情况下，立案登记制主要表现为诉状登记制，起诉状的内容直接关乎着案件能否成功立案。

在大陆法系的理论下，区分“立案登记制”还是“立案审查制”有一个关键把握点：起诉条件和诉讼要件。审查以立案为界限，可分为立案前审查和立案后审查，案前审查只需审查形式，即原告的起诉状是否符合法律的规定；具体实体要件的审查，则置于立案后，只有满足诉讼要件的案件，才有审理的必要。这就要求首先区分起诉条件和诉讼要件。起诉条件，是指提起诉讼所必须具备的要件，包括起诉状所必须依法载明的事项、诉讼费用的交纳等；而诉讼要件，对应的是案件的实体裁判，包括当事人适格、属于民事诉讼的范围和受诉法院有管辖权等。欠缺实体诉讼要件，将会被裁定驳回起诉。根据新《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。按照这一规定，法院立案庭的法官在决定是否登记立案之前就要根据新《行政诉讼法》的第49、25条的规定，对起诉条件进行审查，只有符合起诉条件的，法院才能登记立案。这些起诉条件包括：原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织；被告是否明确；诉讼请求和事实根据是否具体；是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。这样“起诉条件”实质上已包括了大陆法系所指的“诉讼要件”。这就抬高了我国起诉的条件，将案后审查的内容提前到案前进行审查，使得受理的门槛过高。这些起诉条件国外一些立法实务较为先进的国家幾乎都属于诉讼要件或实体判决要件的范畴，一般都是法院在登记立案之后由承办法官进行审查的内容。换言之，新《行政诉讼法》的立案登记制与国外的立案登记制有着很大的区别。在这种情况下，我国行政诉讼立案登记制只能视为“准立案登记制”。

3 我国“立案登记制”的缺陷

3.1 法院立案审查标准不一

新《行政诉讼法》所规定的四个起诉条件，表面上看似简单，但并非清晰可辨，法院立案庭的法官进行判断抉择时，不可避免地要进行一定程度的实体审查。最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问时曾指出：“立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对”，但这种对起诉条件审查性质的定位并没有规定在正式文件中，对法官并无强制性约束力。并且，与此不大一致的是，由直接参与新法修订过程的、最高人民法院一些法官集体编写的《行政诉讼法理解适用与实务指南》中指出：“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查”。按照这句话的意思，法院在立案环节只是不能进行“严格的实体审查”，除了进程序性的审查外，还可进行宽松的实体审查，或者说浅层次的实体审查。

3.2 我国目前缺乏有效、完善的诉前纠纷分流机制

司法作为法治国家中的最终裁决机构，需要完善的、有效的诉前机制对纠纷进行分流，以避免法院“诉讼爆炸”。法治发达国家或地区一般都有完善的、有效的诉前纠纷分流机制，如，在英国，有两千多个行政裁判所独立裁决各种行政争议，真正进入司法审查环节的行政案件很少，美国、加拿大等亦如是；德国的行政复议制度、法国的行政调解专员制度，还有我国台湾地区的行政诉愿制度等，都起到了很好的行政案件分流作用。我国在这方面很不理想，行政复议机关几乎成了“维持会”，诉前分流作用几近消失，所以放开立案，法院的行政案件就会成倍增长，引发“诉讼爆炸”。新法“准立案登记制”实施以来，全国不少法院行政案件就出现“井喷”之势，已经说明了这一点。

3.3 部分行政案件存在“进得来、出不去”的隐忧

在当下一些民众缺乏现代程序法治意识、而诉讼外往往救济无门的情形下，他们可能会认为，既然法院立了案，那就说明自己的诉有道理，或认为，法院立了案又不实体处理自己的诉求，是在程序空转、“欺骗”自己，最终可能会将“遭受不公”的怨恨系于法院，陷法院于被动、尴尬。正如有学者指出：“公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即便出现起诉差错，在法官释明下，亦会自觉消除。相反，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，即便法官善意劝阻，有人也会一意孤行。在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上，实行登记立案，滥诉、恶诉将大量系属于法院，无理缠诉、缠访将重归司法程序”。

4 结语

由于我国行政诉讼“准立案登记制”将起诉条件混同于实体判决要件，将案件的实体审理以起诉条件的形式前移，今后必然导致立案环节的实体审查问题，如何尽可能弱化这种实体审查的程度，既彻底解决“立案难”的问题，又不至于使法院的行政审判组织陷于“滥诉恶诉”的危险，是进一步推进立案登记制过程中必须解决的问题。

作者单位：

西北政法大学 宪法与行政法学院