论政府主导下的网络社会治理

王芳

【摘要】网络社会是信息社会的高级发展阶段，多元社会主体借助信息网络技术联结成一个复杂巨系统。网络社会治理是互联网时代国家治理的有机组成部分。已有的网络社会治理理论主要讨论治理主体多元、主体间平等赋权、灵活沟通与协同等内容，但是各国实践表明，多主体平等参与的社会治理并不真正存在，过度强调治理主体间的平等会导致公共决策效率低下、政策实施能力不强等问题。本文认为，提高社会问题解决的质量与效率是网络社会治理的目标，网络社会治理应当以政府所代表的国家为中心，同时应当发展新的工具与策略提升政府与非政府部门之间在政策规划与实施过程中的协同与合作，从而有效发挥非政府主体参与社会治理的作用。为此，本文讨论了网络社会治理的目标、对象与主体结构，并提出了由政府主导的多主体协同合作的网络社会治理结构模型。

【关键词】网络社会 社会治理 网络治理 互联网治理 治理结构

【中图分类号】D668 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.07.006

随着技术的突破性创新和生产力的革命性发展，人类社会历经农业社会、工业社会，进入了后工业社会与信息社会。网络社会是信息社会的高级发展阶段，是由互联网联系起来的跨越国界的复杂巨系统。网络社会以“互联、开放、移动、共享”为特征，通过即时通信、Web2.0、在线社区、在线交易、在线金融、移动服务等方式，实现资金、信息、观点、情感、知识、创意的迅速动员、流动、交换和聚集。Castells认为，网络社会的内涵已经远远超越了互联网，成为政府、企业、协会、非政府组织与个体公民共同构成的网络①。在这个复杂网络中，一方面，国家形态及其利益目标依旧稳定；另一方面，各类组织以及个体之间的社会、经济、政治与文化关系不断动态演化，在极大释放信息网络技术生产力的同时，也出现了诸如网络犯罪、网络伦理失范、网络集群与舆论场失序、数字不平等、价值观竞争等新的社会现象与问题，原来与工业社会相适应的治理模式逐渐显得力不从心。信息网络技术的发展和社会结构网络化的深化对社会治理模式提出了新的要求，探索与网络社会相适应的新型社会治理结构、治理方式、治理机制与治理技术显得非常必要和紧迫。

网络社会治理的理论基础

社会是一个复杂、动态、多样化的巨系统，是共同生活的个体、组织或国家通过社会、经济、文化、政治等关系联系起来的集合，包括家庭关系、宗族关系、社区（群）关系、契约关系、交易关系、服务关系、竞争关系、文化关系、阶层关系、统治关系、国际关系，等等。从狭义上讲，一般将社会与市场相区别，以价格机制与竞争机制为核心的商品交换关系构成了市场，而公共领域、个人与第三部门则构成了社会。社会治理是社会中制定决策、分配资源、确立社会方向的制度体系②。Kooiman认为治理是所有社会、政治与行政主体有目的地指导（guide）、掌舵（steer）、控制或管理社会部门或部分的活动③。其中，掌舵不仅指施加目标导向的影响，而且更意味着把系统从一个状态带向另一个状态④。在进行政策制定与公共事务决策的社会治理过程中，主要从事商品生产的企业、主要提供社会服务与监督的个人与社会组织以及主要承担监管与服务职能的政府，各自独立并且具有不同的利益追求。围绕各社会主体的边界与应当承担的社会职责，产生了一系列社会治理理论。这些理论根据社会治理主体的变化与相互关系，将社会治理模式划分为单极治理（Unicentric）、二元治理、多中心治理与网络化治理。其中，单极治理是指由政府一极主导、强调统治与控制的治理模式。这种治理模式在现代社会是比较少见的。

二元治理指在政府与市场或个人（社会组织）交换过程中形成的国家—社会两极治理结构。国家与社会的关系是社会治理的核心问题。西方政治社会学中的国家与社会关系（The State-Society Relations）理论认为，与二元对立的国家和社会相对应的两个极端是“国家中心型社会”（state-centered society）与“社会中心型国家”（society-centered state）。前者单纯强调国家对社会的安全保障、利益整合和福利供给，后者片面强调社会与国家的分离与对立，倡导社会的自主和自治⑤。处于二者之间的自由主义既承认政府作用，又相信社会力量，从个人权利的目的性与公共权力的工具性出发，主张对国家权力进行有效制约与监督⑥。在国家与社会二元分析框架下，权力在政府和社会之间的分配被简单归纳为四种模式：强国家—弱社會、强社会—弱国家、强国家—强社会和弱国家—弱社会⑦。亚当·斯密主张政府只是市场经济的守夜人，为弱国家—强社会的治理模式提供了注脚。马燕敏认为，我国市场经济时期的现代化社会是强国家—强社会模式，计划经济时期是强国家—弱社会模式，而中国传统的宗法社会则属于弱国家—弱社会模式⑧。

然而，国家与社会之间并非只有对立关系。Bell与Hindmoorm认为在国家中心与社会中心之间或者在政府与治理之间二选一是错误的，以国家为中心的治理也强调国家与社会之间的联系⑨。徐祖澜认为，我国明清时期乡绅与国家权力之间存在共生关系。乡绅作为一种非正式权力，与正式的官僚权力相互补充、合作与制约，在县级以下的乡村社会治理中发挥了重要作用⑩。王先明认为：“在中国传统权力体系中，不存在社会独立于国家，并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。”?

无论是单极治理模式还是两极治理模式，都存在种种弊端和不稳定性?。以奥斯特罗姆为代表的学者提出反对管理主义范式中内含的政府单极中心论，提出通过自治组织管理公共物品的途径?，主张政府是各参与者中“同辈的长者”，主要承担建立共同行为准则及确定大方向的任务，但是不具备绝对的最高权威?。这种思路是美国民主治理思想的延伸，早期的公民参与理论认为：“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”?Bená?ek也认为，在全球化的后工业社会中，除公司与企业、国家与政府两极之外，还需要将个人的作用、道德、团结与正义纳入社会治理，将公民与社会组织引进社会政治体制之中，并认为这种基于社会目标的三极治理结构才是平衡的?。支持多中心（Multicentric）治理模式的学者认为，这种自发形成的多中心式治理结构可以通过市场的力量最大程度地遏制集体行动中的机会主义?。

随着互联网技术的快速发展，大众社会（Mass society）转型为网络社会（Network society），呈现出个体互联、异质、单元间高度关联、低密度、多元社群、横向结构以及媒介交流等特征?。网络社会不仅改变了公共话语和意见形成的本质，而且也改变了决策制定、政策发展与实施的形式和内容?。二元或多中心治理模式已经难以适应网络社会治理的需要，学者们开始探索多极（Pluricentric）或网络治理模式?。网络治理更适应网络社会多元、去中心、互联的特点，在各个层次上向着更交互、更自反以及更善于沟通的掌舵与协同治理转型，并且参与主体间的相互依存关系也得到了加强。网络治理的一个典型案例是美国加州水供应政策的制定。1999年，在美国萨克拉门托水论坛上，一群存有争议、相互独立的利益相关者，包括环保组织、企业、地方政府与农业部门，经过五年时间的对话，就在加利福尼亚半沙漠地带对有限水资源供应进行管理的策略与程序达成共识，对话的结果是互惠、关系、学习与创造，合作规划最终实现了系统的适应性。

比多中心治理模式更为激进的是，一些网络治理模式的倡导者认为应由公民、企业、非营利组织共同承担治理责任，并享有平等地位，极端的观点甚至主张有时可以不需要政府权威，实现无政府治理。但是，Bell与Hindmoorm对此持相反观点，他们认为政府被边缘化而由非政府部门追求共同价值的政策目标的实例是非常少见的，由政府以及一系列公共机构构成的国家在治理过程中仍然应该占据中心地位，国家不仅要通过增强自身的制度与立法能力来提高治理能力，而且还要密切与非国家主体的联系。其他大部分观点主张基于共同掌舵（co-steering）与网络逻辑的社会协调机制，认为政府有责任指引和协调治理主体间的协商、交流、信任乃至团结。除了关注治理主体及其关系之外，被看作网络治理政策解决方案的善治模式还强调赋权与创新潜力，以应对全球网络社会的风险与政策制定过程中产生的问题，其政治议题包括反恐、金融危机、毒品、就业政策、健康、教育等。Bang与Esmark认为，在全球化进程中，善治的灵活、沟通与网络化模式及社会转型密不可分，将政策—政治模型的重点从民主治理转向善治，也就是将在一致决策中相互冲突的需求转向旨在为人类谋福利的网络社会政策价值的实现。

综上所述，可以将西方网络社会治理理论的主要内容归纳为：治理主体多元、主体间平等赋权、灵活沟通与协同、问题导向、机制创新五个方面。这五个方面适应网络社会的结构，强调决策机制的网络化与协同性，但是过度强调治理主体间的平等关系也可能导致决策效率低下、政策实施能力不强等问题。本文认同Bell与Hindmoorm的观点，认为网络社会的治理仍然应当以国家为中心，但是应当借助互联网加强政府与非政府部门之间在政策规划与实施中的合作。网络社会治理不仅应当关注治理结构的网络化，也应关注社会问题的隐蔽性、复杂性、关联性与动态性，将问题解决的质量与效率作为治理的导向。为此，本文拟采用笔者提出的国家治理理论模型作为基本的分析框架。在这一模型中，治理环境、治理主体、治理对象、治理目标、治理策略、治理技术与治理效果七个相互影响的要素共同构成了国家治理系统。由于网络社会治理是现代国家治理的子系统，包含国家治理的所有要素，因此该模型基本适用于网络社会治理的分析。但是，由于治理环境与效果评价所涉问题广泛，而治理技术在实践应用中发展迅速，这两方面均需要专门撰文探讨，因此本文不做具体分析。另外考虑到网络社会治理主体间关系的复杂性，增加了对网络社会治理结构的分析。综上，本文主要分析网络社会治理的目标、对象、主体及其结构三个方面。

网络社会治理的目标

作为一种规范性的社会活动，社会治理旨在实现以特定价值观为基础的社会目标。现代社会基本的价值追求包括社会绝大多数成员的平等权利与福祉、基本的伦理道德规范、主权国家的独立与发展等。为此，本文将网络社会治理的目标概括为安全、自由、秩序、平等、公正与创新六个方面，与传统社会的治理目标并没有实质性区别，但是其实现却面临着新的挑战。

网络技术的快速发展使社会面临新的安全风险。网络社会的安全目标包括网络空间的国家主权安全、信息安全、意识形态安全、文化安全、财产安全，等等。其中，信息安全对其他目标具有基础性影响，如虚假信息、黑客入侵、个人隐私信息与国家及商业秘密信息的泄露会带来各种安全问题。除此之外，互联网信息流动的无国界性也使得特定国家的意识形态面临安全风险，如价值观渗透、舆论场操控等。另外，网络信息传播对于语言的解构与重构作用明显，甚至影响到传统文化的传承与变迁。安全是国家与社会治理的基本目标，为实现这一目标，需要完善法律法规与网络安全管理制度，充分利用信息网络安全技术，有效保障互联网内容与技术两个方面的安全。

自由是公民的基本权利。国家宪法中明确规定，公民自由包括政治、宗教、人身、经济、文化等方面。技术进步使得人类不断突破自身体力与脑力局限，从而获得更大的自由。互联网自诞生之日起就是一个信息自由流动的虚拟空间，网络身份的匿名性与隐蔽性更是使个人自由达到了最大限度。事实证明，不受约束的自由会带来许多社会问题，如网络欺诈、网络暴力、黑客入侵、语言粗俗极端等。在网络空间中，一部分人对自由权利的滥用损害了其他人享受互联网带来的人类文明与进步成果的权利。如何在公民的信息自由权利与互联网的健康发展之间保持平衡，成为网络社会治理的重要議题。经过一段时期的探索，一些国家采取了网络实名注册制度，另一些国家则加大了法律惩处力度。

秩序是社会正常运转的基本前提。受互联网的快速动员能力、自媒体传播、行为主体隐蔽、网上网下行为相互激发与转化等因素的影响，网络社会的秩序不时受到网络谣言、网络集群、网络暴力、情绪极化等问题的干扰，有时甚至引发线下的无序行为与群体性恐慌。比如2011年日本福岛核泄露事件发生之后，受网络传言的影响，我国发生了大范围的“抢盐风波”，社会恐慌情绪的波及面之广远远超出预期。可见，社会秩序与极端的个体自由之间存在矛盾。为了维护网络社会的秩序，需要公民让渡部分个人自由权利。网络社会治理的目标之一就是选择适当的治理策略，在最大限度地保证公民信息自由的前提下维护网络社会的稳定有序。

社会平等是现代社会的基本特征与价值取向。具体来说，指的是社会成员在政治、经济、文化等方面处于同等地位，享有同等权利，涉及教育平等、公共文化与信息服务均等、收入分配合理、数字化平等等内容。从理论上讲，成熟的网络社会比传统的官僚科层体制更加平等，绝大部分社会成员可以平等接入互联网。但是从信息的获取、传播、理解与利用能力来看，社会的网络结构却并非是均匀的，而是具有明显的中心性。相比于中心结点，处于边缘的结点由于先天禀赋或后天教育的不足，在信息获取与利用方面处于劣势，这导致他们在机会与社会资源分配上的劣势。可以说，网络社会的平等更多地取决于社会网络中边缘结点获取信息的能力与质量。为实现网络社会的平等，需要推进社会成员在接入基础性、公共性信息资源方面的机会均等，普及信息素养教育，提升义务教育水平，尽最大可能缩小社会成员在信息获取与利用能力上的差距。

社会公正是现代社会追求的首要价值。具体来说，包括实质公正与程序公正，涉及成员基本权利的保证、机会平等、社会分配以及再分配的公正等。其中，程序公正是实质公正的必要条件。在网络社会，一方面，信息公开与决策过程的透明促进了政策制定与公共事务决策的程序公正；另一方面，受社会网络信息获取与利用能力分配不均匀的制约，机会平等与社会分配公正也面临新的挑战，数字鸿沟依然存在。网络社会治理一方面要加大公共行政与政策制定中的信息公开与社会监督力度，促进社会的程序公正；另一方面，也要加强公共领域信息、教育与文化资源的建设与均等服务，通过信息的公平利用提升社会的实质公正。

创新与创造是网络社会治理的高级目标。信息网络技术在信息处理、传播、利用方面的巨大优势极大地释放了人类的创新与创造能力，开放、共享、互联、移动的互联网技术催生了WEB2.0、云计算、大数据、智慧众筹、智能制造、个性化定制、电子商务、OFO等新的思维、生产制造、研发与商业模式。但是，基于互联网的分布式创新模式也面临着版权保护困难、创新规模较小等问题。针对这些问题，需要加大执法力度、创新政策体系、借助信息技术予以规制、引导与协调。

网络社会治理的对象与策略

从宏观上讲，社会治理的对象是社会系统或其子系统，主要由社会行为主体、社会活动、社会问题与社会关系等构成。其中，社会行为主体有社会组织、社区、家庭与个人；社会活动包括社交、集群、结社、志愿等活动；社会问题主要有犯罪、伦理失范、文化冲突、信息不平等，等等；而社会关系则包括社会阶层的分化、流动、融合以及家庭与社群的演变等。在网络社会，社会系统出现新的变化，使得社会治理的对象也有所变化。

社会行为主体治理。网络社会的行为主体具体可以划分为：企业，包括互联网企业，如BAT（百度、阿里巴巴、腾讯）、网络银行、网络媒体以及传统企业；借助于互联网开展活动的社会组织及团体，如志愿者、慈善团体、基金会、宗教组织等；各类在线社区，如博客、微博、微信圈群、BBS等；利用自媒体进行信息交流与传播的个人；政府机构，主要指利用网站、微博、微信等互联网平台行使职能的政府机构。

关于政府对其他社会行为主体的治理，Bell与Hindmoorm划分了五种模式：官僚或自上而下的模式、劝说模式、市场模式、社区参与模式与联合或网络治理模式。其中，联合（associative）或网络治理模式指国家与公司、私营协会、利益团体一起发展并实施政策，政府通过公共政策内容来换取公共支持、信息采集以及政策实施过程中的直接协助。从中国的实践来看，上述五种模式均有应用，近年来政府对社区参与及网络治理模式的运用不断增多。本文认为，就当前的网络社会治理而言，针对各类行为主体的治理手段主要包括三类：一是及时制定法律，依法约束各主体行为；二是建立政府监管机构，指导、协调、监管各主体的行为，使之合规、有序开展活动；三是在政府与各行为主体之间建立有效的沟通合作机制，提高政策制定与执行的质量与有效性，并取得互惠与相互学习的效果。

社会活动治理。在网络社会中，各行为主体的社会活动可以划分为以下几类：经济活动，如企业的营销或广告活动；政治活动，如政治组织、团体或个人的招募、选举、集会、宣传或观点传播活动；文化活动，如社会组织、在线社区或个人以互联网为平台进行的文化集会或传播活动；社会活动，如社会组织、在线社区或个人借助互联网进行的舆论监督、志愿服务、慈善捐赠、行为规约等活动；信息活动，除上述各类活动所包含的信息活动之外，还包括组织、在线社区或个人出于兴趣或学习目的所从事的信息获取、发布、共享与传播活动。

从合法性角度来讲，上述活动可以简单划分为合法活动与违法活动。其中，合法活动又可以划分为合乎伦理道德与违反伦理道德的活动。在网络社会中，借助信息网络技术手段，一些违法犯罪活动变得更加复杂和隐蔽，出现了一些新的形式，如网络欺诈、电商偷税漏税、黑客入侵、网络病毒、网络传销、侵犯知识产权以及借助互联网从事毒品交易、赌博、色情、买卖人口或器官、组织恐怖活动等。治理网络违法犯罪活动需要加强执法力度，提高案件侦破与情报分析水平。近年来，我国互联网立法进展较快，2016年出台的《中华人民共和国网络安全法》对危害国家安全与社会公共利益、侵犯个人隐私等活动提出了明确的界定与惩处措施，使得相关案件的判决有法可依。但是在某些领域立法依然滞后，如互联网儿童保护、网络色情等，致使一些犯罪活动尚难以得到有效制裁。针对这类活动，需要加快立法进程，尽快完善相关的法律法规体系。

除违法犯罪活动之外，出于追求经济利益、知名度、价值观优越感等目的，网络社会中还存在大量尚未触及法律但却违反企业伦理与个人道德的行为，大致可以划分为以下几类：第一，虚假信息类，如编造虚假新闻、造谣传谣、推送或传播错误知识等。2014年淘宝假货几乎引发电子商务的信任危机。2016年腾讯微信公众平台累積处理谣言文章20多万篇。第二，信息使用不当类，如泄露或非法使用个人隐私信息，进行人肉搜索等。2016年京东因内部管理不善致使顾客个人信息大量泄露，面临财产安全与金融欺诈的风险。2008年因北京女白领之死引发的人肉搜索严重侵害他人名誉权，最后被定性为网络暴力犯罪。第三，语言使用不规范类，如网络媒体通过制作耸人听闻或者媚俗、低俗、庸俗的标题吸引注意力，达到增加点击量、谋取商业利益的目的。第四，政治传播类，指的是一些受到境外资金支持的个人或组织有目的地进行颠覆主流价值观、矮化传统文化、煽动舆论等活动。第五，网络暴力类，如网络诽谤、网络欺凌、网络群体暴力等。2015年7月22日，山东威海文登青年侯聚森因为在网上发表爱国言论，引来意见不合者的群殴，致使网络暴力演变成现实暴力。第六，信息骚扰，如流氓插件、植入广告、未经许可的信息推送等。