内部人控制理论与财政绩效管理

石向庆

摘要：本文开始阐述了财政绩效管理中存在着错误的激励机制，指标设定以及信息化滞后的问题，随后将内部人控制理论运用到财政绩效管理中，阐述内部人控制理论可能对财政绩效带来的积极效应，最后一部分从内部人控制的角度对财政绩效管理提出了一些意见，以此来提高财政资金的使用效率。

关键词：内部人控制理论；财政绩效管理；公共财政

1994年，我国启用了分税制，财税改革随之开始。同时在1995年修订了预算法表明对于财政资金的管理开始慢慢重视起来，2015年新预算法的修订要求对公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动全过程，说明对财政资金的使用有着很高的要求。目前，由于我国财政绩效管理中还存在诸多问题，想要解决这些问题，还有待艰辛的努力。

内部人控制理论作为现代企业经营的一大特点，已经在企业经营中取得了很大的成功，若将内部人控制理论引入到财政绩效管理中，对于财政资金的管理都有极大的好处。

一、财政绩效管理中存在的问题

（一）错误的激励机制

长期以来，财政资金的使用往往都是坚持着“重分配，轻管理；重项目，轻效益”思路。使得不同的政府工作人员在财政资金的分配上会有很大的分歧，而在财政资金的管理和取得的效益上都不会太过重视，导致财政资金在使用，监督等方面都存在着很大的问题。财政资金的使用效率不高，更有甚者，投入与产出的脱节会产生逆向选择问题，在某个环节出了错误，便会对某个环节继续加大投入，而不会对效率高，效益高的环节进行一定的奖励。这种激励机制在一定程度上是一种鼓励失败，而不是鼓励成功的错误的激励机制。这对于财政资金的正确使用带来了巨大的挑战。

（二）绩效评价中的指标设定

目前的财政绩效评价体系设定是围绕“3E”或者“4E”来进行设计，但是这种设定体系中也有其弊端：①并没有根据各行各业的特点来设定评价指标，各行各业都有着不同的特点，在制定评价体系时，应根据各行各业的特点来进行设计，将财政资金的使用效益最大化：②评价报告中的公信力尚需进一步确立：首先，评价机构的业务能力不得而知；其次，在评价过程中，评价机构的专家对于数据的获取以及在判断能力上是否有一定的能力，评价人能否不受外来因素的影响进行评价。等等的客观因素会导致在评价过程中，会导致评价结果的不准确，导致财政资金使用的效益最大化。

（三）信息化建设滞后

由于我国从1994年以来才实行分税制改革，2015年修订了新预算法，相对于欧美国家来说，我国的财政信息化建设还处于滞后阶段。近年来，信息化建设已经越来越成为全球社会发展的新趋势，西方发达国家经济的发展都得利于信息技术产业的优势以及管理上的优势。在世界各国对信息化建设都提出很高要求的前提下，我国也对信息化建设提出了很高的要求，各部门对信息化建设也都有着高要求。欧美等资本主义国家发达的信息化建设，也在不断的催促我国的财政信息化建设。

二、内部人控制理论在财政绩效管理中的应用

企业中由于经营者与所有者利益的不一致，导致了经营者控制公司，这就是“内部人控制”的现象。由于人事权、筹资权、投资权等都掌握在公司的经营者手中即内部人手中，导致股东很难对内部人的行为进行有效的监督。从广义上讲，“内部人控制”就是代理问题。在财政中，委托—代理关系主要有两种，一种是公众与政府之间的委托一代理关系，即政府外部的委托代理关系。另一种主要表现为财政部门和预算单位的委托—代理关系，即政府内部的委托代理关系。在政府内部委托代理关系中，由于信息的劣势，使得财政部门对资金的掌控处于劣势。所以，加强对财政资金使用情况的监督，对于解决政府内部的信息不对称问题，就变得十分重要。主要表现为对各部门的财政支出绩效进行评价，在准确及时把握财政资金“来龙去脉”的同吋，督促各预算单位科学合理地使用财政资金，提高财政资金的使用效果.这种不对称信息主要表现在： ①：极力扩大自己可支配资金的范围：例如隐瞒财政收入，将预算内资金转到预算外，擅自设立基金和收费项目，把应缴中央财政的税款收入混库缴入地方财政，设帐外帐和私設小金库等；②：随意使用财政资金：将财政拨款转为己用，动用财政资金搞期货、股票和房地产交易并从中牟利，向财政寻租者提供一定的投资或增加预算等；③：弄虚做假，谎报政绩：有些地方上的领导为了标榜自己的政绩，采取各种手段弄虚做假，谎报政绩。

（一）提高公众在财政资金使用的参与度

在选择评价方时，应将评价方与社会公众相结合，提高人民群众的参与度。人民群众作为纳税人，将税收无偿的征缴给国家，作为财政资金用于公共财政建设，人民群众可以看做是财政资金的所有者，而政府则进行财政资金的使用，政府部门应为财政资金的经营者。作为财政资金的所有者，人民群众希望将财政资金的使用效益最大化，而政府作为财政资金的使用者，有的官员则由于贪污腐败，希望得到的是自身利益最大化，则财政资金的使用者与经营者之间的利益发生冲突，而财政资金的使用权在政府手中，政府在使用财政资金时，并不会考虑到社会公众的利益。这就是财政资金使用的内部人控制问题。

（二）引入第三方评价，使得绩效管理具有客观性

评价方的选择对于财政绩效管理而言是非常重要的。引入第三方评价，使得评价方对于财政资金的使用具有客观性，这就使得第三方的选择就显得尤为重要：既要与该政府无任何的联系，也要防止政府对第三方实施贿赂，在客观条件下，第三方代表的是人民群众的利益，有了人民群众参与评价，会对财政资金的使用效率的提高带来极大的好处。

三、建议

（一）绩效监督贯穿绩效管理全过程

从绩效预算到绩效评价，都应将绩效监督贯穿与此。绩效评价可以分为绩效评审，绩效跟踪和综合问效。在绩效评审中，通过对申请资金的项目绩效预算开展财政预算绩效评价，并将评价结果作为预算分配的重要依据，即是将预算编制改革和财政支出绩效管理有机结合的有效手段，以此完善和规范财政预算编制水平与质量，对于提高预算分配决策水平和公共资金使用效果的重要性显而易见。而在绩效跟踪中，以事前绩效编审环节所确定的绩效目标为衡量标准，通过采集，核查数据并采用绩效评价的方式所进行的项目跟踪监管，从而动态的了解和掌握项目绩效目标实现程度，项目实施进程和资金支出进度，以保障资金使用效率和项目管理效益的提高。

（二）完善财政的外部监督机制

我国实行财政预决算报告的制度，只是一种事前监督与事后监督结合的制度，而向人大提供财政报告的是被监督者，并且人大的监督又往往是在信息严重不对称，特别是对“内部人控制”信息知之甚少或一无所知的情况下进行的，再加之与有些人民代表要么缺乏必要的有关知识，要么缺乏足够的责任心，再加上一些客观因素，往往他们会存在着“搭便车”的心理，这不利于外部监督机制的建立，所以从实际效果看并不理想。

（三）加大财政信息公开与信息化建设

财政信息公开的目的就是及时向人民群众传递财政管理信息，让人民群众及时了解和掌握财政管理乃至政府治理的实际状况，从而对财政管理和政府治理作出公正评价，加强彼此的信任，促进财政管理的科学、透明、高效。加大财政信息公开建设与信息化建设，不仅可以提高财政资金的使用效率，也可以解决财政绩效管理中的“内部人控制”，对于

参考文献：

[1]夏鹏.提升财政信息化程度推进管理科学化进程[J].信息技术应用研究，2011，3：21.

[2]于中元.财政信息公开机制研究[D].财政部财政科学研究所，2012：28.

[3]李炳秀，陈晓春.内部人控制与非营利组织治理结构探讨[J].云梦学刊，2005，2：54.

[4]李苏敏，刘丽波，财政预算绩效管理存在的问题及对策[J].财会学习，2016，8：75.

[5]李彦历，我国财政资金绩效管理研究[D].北京，2010：30.

[6]于小喆，国有企业控制权机制中的“内部人控制”问题及解决思路[J].财政研究，2012，11：46.

（作者单位：南京财经大学）