借鉴先进经验，做好PPP推进工作的建议

李丽丽

摘要：在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设，也可以用于很多非盈利设施的建设。PPP方式的优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。

关键词：PPP先进经验；工作建议

一、PPP先进经验

当前我国的投资渠道非常有限，PPP模式在国内应用前景非常好，会成为地方政府接下来几十年的主要融资途径。因此，总结PPP研究的先进经验具有现实积极的意义。

1.遵循国家政策，因地制宜开展创新。在目前国家PPP政策制度正在逐步完善的阶段，解放思想，按照顶层设计与摸着石头过河相结合的原则，坚持PPP工作开展要有利有据，对于国家政策已经明确的事项，认真研究，为已经开展的工作提供政策依据；对于国家政策尚未明确的事项，先行先试，为将要开展的工作积累经验。一方面为PPP模式推广营造敢于实践的氛围，一方面也为贯彻落实国家PPP政策搭建宽松的环境和舞台。

2.继承原有体制机制，结合实际不断完善。明确对原有模式较为成熟的项目如高速公路、市政公共设施等，PPP投融资方案按原渠道审查审批。对涉及资源配置的土地整治开发、轨道交通、地方铁路等项目，PPP投融资方案由项目发起人细化提出，由行业主管部门初审，发改委会同财政、国资委等有关部门审核，报市政府审议后执行。区县土地整治开发等项目PPP投融资方案由区县政府参照前述原则审查审批，试点工作期间由发改委牵头审查，报市政府同意后审批。政府在不打破原有审批体制的基础上，按照存量、新建项目两条腿走路的原则，通过建立主管部门初审+职能部门会审制度，整合行政资源，提高审批效率。

3.做到精细筛选，集中签约发布项目。政府在开展PPP工作时，注重项目筛选，成熟一批，推出一批，在项目储备上做的工作比较深入，对项目筛选比较严格，只有具备相应收益权的项目才能入库，对项目前期基本建设程序如可研等相关论证审批基本完成，发布时已对项目边界条件进行明确约定，避免了以前招商引资先定项目，边谈边改的现实存在的问题，而是让社会资本一开始就看到完整的项目规划和权益约定。

4.坚持理论与实践相结合，培养大批骨干。政府明确提出推进PPP融资模式改革的5个边界条件。边界条件的确定，让政府各部门、各地区加深对PPP模式的理解，并对PPP模式的推广有广泛的共识。

5.注重风险把控，扎实推动项目。为避免社会资本暴利，设置补助下限及利润分配上限，通过加强前期边界条件设计工作，做实项目。发改委、财政局会同行业主管部门在项目储备阶段即对项目边界条件进行了设计划分出了PPP项目政府和社会资本承担风险和享受收益，防止暴利，对资源配置、开发增值类项目，合理约定投资人的收益上下限。

二、工作建议

PPP工作建议坚持“三个导向”，即坚持问题导向、坚持目标导向、坚持成果导向，进一步深化PPP试点各项工作，实现政府职能转型、投融资结构转型，完成公共服务供给体制和投入方式改革创新。

1.完善改革体系，充实政策资源。一是制定充实配套政策，先进的PPP政策的I+X体系是保证PPP项目推进的强大的政策性资源。对PPP推进中涉及的边界条件、重点推进领域和适用范围等借鉴“厘清五个边界条件、做好五个防范、加强四个管理”的操作要点，进一步充实明确具体政策内容，以增强可操作性。进一步制定完善国资使用与作价入股、土地对价等PPP相关支持政策；制定分行业实施细则，解决PPP推进工程中的难点。

2.强化项目管理，推进项目落地。一是突出重点项目。国家分批发布示范项目，进行试点性推进，对成功经验进行复制。建议：以财政部、国家发改委示范项目、市领导主抓项目和各单位重点推进项目为主攻方向，进行重点开发推进，形成总体上和各行业领域可推广、可复制的PPP项目成功经验。二是加强项目储备，以公共资源需求平衡为出发点，制定发展中长期战略。建议：开展分行业的PPP项目规划，加强项目储备，行业主管部门会同发改委加快急需实施项目可研编制等前期工作力度，为适时推出新一批PPP开发项目做好充分的准备。三是化解政府债务，将PPP项目开发与化解政府债务进行有效衔接。

3.优化评审机制，提高审批效率。一是按项目建立工作协调机制。按照“有利、有据”的原则，仅对原有政策进行“打补丁”措施。根据国办42号文件“建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率”和财政部113号文件“县级（含以上）人民政府可建立专门协调机制”的要求，建议：借鉴先进工作经验，结合实际按项目建立由发改委、财政局各有侧重（存量项目由财政牵头，增量项目由发改委牵头），相关部门参加的PPP项目协调工作小组，主要负责项目评审、组织协调和检查指导等工作。二是实行实施方案会审机制。通过建立发改委、财政牵头，相关行业主管部门参加会议联审机制，对实施方案中商业模式、交易结构和信用结构等核心环节进行审核提高工作效率。三是完善财政部门评价论证工作机制。着手对纳入财政部试点的项目进行物有所值和财政可承受能力评价评估工作。建议：在项目识别阶段财政部门重点进行物有所值的定性评价工作，在项目准备阶段财政部门要进行物有所值财务分析，并对需要财政付费的项目集中进行财政可承受能力的验证工作。

4.充分利用内外人才优势，加速PPP项目推进。一是拓宽PPP学习内容与方式。PPP工作一个重要的经验就是持續开展PPP的专项培训工作，通过培训为行业主管部门、区县政府和国企培养一大批精政策、懂理论、擅实践的PPP“操盘手”。建议：将PPP纳入市管干部、处级干部和行业主管部门的培训内容，并充分引入与高校和中介机构联合培养模式。二是整合现有PPP人才队伍。建议：在不改变现有编制和人员隶属关系前提下，对各行业PPP专业人才进行整合，形成一支较强的专业人才队伍，定期对PPP工作相关政策和核心技术环节进行调研分析，为PPP决策工作提供支持。三是充分借智借力，引入第三方中介机构和法律顾问。建议：集思广益、充分发挥“外脑”的智慧，广泛吸纳专家学者及专业机构的意见和建议，充分借助他们的智慧成果和思考，为PPP项目边界条件设定、方案编制、方案评审、合同编制与谈判签订等核心环节提供智力支持，保证PPP工作顺利推进。