辽宁供给侧结构性改革的法律政策研究

曲亚囡

摘要：“十二五”时期，是辽宁发展不平凡的五年，在国际经济格局等一系列内因与外因的相互作用下，辽宁经济发展正进入“新常态”，综合经济实力不断提高，结构调整取得新进展，改革开放深入推进，民生保障进一步加强，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。但是辽宁的供给系统仍然存在诸如中低端产品过剩、传统产业产能过剩、结构性有效供给不足等问题。解决这些问题的重点在于辽宁的供给侧结构性改革上。如何通过法律和政策的手段推动供给侧结构性改革，妥善处理“三农问题”、保障企业和市场劳动力的权益，以及促进政府转变职能、充分发挥市场要素的配置作用都成为辽宁供给侧结构性改革的重点。

关键词：供给侧；结构性改革；法律政策

辽宁省政府在2016年1月的政府工作报告中指出：“十三五”时期，辽宁省经济发展将面临一系列新情况、新问题和新挑战。辽宁将狠抓供给侧结构性改革、增加有效投資、扩大有效供给、提高供给体系的质量和效益，不断完善民生保障、扎实推进依法行政，努力实现“十三五”的良好开局。

一、供给侧结构性改革的提出

改革开放以来，我国经济取得了令人瞩目的发展成就，经济总量跃居世界第二。在高速和粗放的经济增长模式下，伴随而来的是产能过剩、结构失衡、效率低下、环境污染等一系列问题，这些问题严重阻碍了我国经济的可持续发展。我国长期奉行的刺激总需求的宏观调控政策开始失灵，单纯的货币政策和财政政策无法有效化解经济发展的结构性矛盾，更无力推动新常态下产业结构转型升级，无法满足维持经济持续高速发展的需要。2015年11月，习近平总书记在中央财经工作领导小组第十一次会议上强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”面对我国经济发展的“新常态”，供给侧结构性改革的提出无疑为我国经济结构调整和产业结构转型提出了新的思路。

1.供给侧结构性改革的内涵

供给和需求是经济学中最重要的两个概念。需求是指有支付能力的需求，由投资、消费和出口这“三驾马车”组成，供给则包括两个方面，由要素投入和全要素生产率共同决定。一个是指某生产者在某一时期价格水平上，愿意并且能够提供的商品或劳务，也就是生产要素的投入，包括资本投入、资源投入、企业家投入和政府投入等，另一个方面则是指能够推动全要素生产率提升和经济发展的那些包括经济活动主体、生产要素、结构改革、制度变革等供给侧因素，其中，制度变革、结构优化和要素升级是三个主要因素，这三个因素被称为推动我国经济持续增长、提升整体竞争力的“三大发动机”。

所谓“供给侧结构性改革”是指从供给侧入手，针对结构性问题而推动的改革。相对于从消费、投资和出口的需求侧调整来说，供给侧更注重经济增长的效率、企业发展的活力和经济总体的可持续发展。我国目前结构性问题主要包括产业结构、消费结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等六个方面的矛盾，它们相互独立又相互影响，需要通过供给侧结构性改革有针对性的解决各个层面的结构性发展瓶颈，从而优化整体经济结构，推动经济结构转型升级。。中央提出的“供给侧结构性改革”策略就是在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，将调控的重点从需求侧转向供给侧，从过去强调的投资需求对经济的拉动作用转向淡化“三驾马车”的作用，引导供给与需求达到新的平衡。

2.供给侧结构性改革的实质和特点

针对我国现阶段经济发展的现状和具体情况，我国进行供给侧改革的实质就是正确处理好政府与市场的关系，彻底转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在改革中形成新主体、培育新动力、发展新产业。我国在改革开放初期，过多的运用政府投资政策和货币管理政策，虽然在短时间内极大地拉动了经济的增长，但是留下的隐患就是我们现在不得不面临和解决的深层次结构矛盾的问题。供给侧结构性改革就是要减少政府对市场的过度干预，充分发挥市场对生产要素的优化配置和重新整合，注重技术进步和创新，加快淘汰落后产能和僵尸企业，推动经济结构转型升级，构建具有活力的市场新常态。

与需求管理政策相比，供给侧结构性改革具有四个特点：第一，强调市场在经济发展中的决定性作用。第二，强调提高全要素生产率来拉动经济的增长。第三，强调经济的可持续发展和长期竞争力。第四，强调制度和政策的作用来化解深层次的结构性矛盾。

3.如何认清供给侧结构性改革的误区

“供给侧结构性改革”是实现经济转型升级的必要举措，我国在进行供给侧结构性改革时，应当认清两个问题：第一，供给侧与需求侧并不是对立的。供给和需求缺一不可，两者是相互依存，互相转化。现在强调供给侧其实是对以前需求侧的一种修正，只有实现供给和需求的真正平衡，并且达到高水平的供需平衡，才能实现经济的可持续发展。第二，供给侧结构性改革并非新的计划经济。供给侧机构性改革的实质就是充分发挥市场在资源配置中的作用，修正过去政府行政资源配置的作用，并非由政府指导供给端的要素分配和产品供给，而是进一步完善市场机制，充分利用法律和政策的手段深化社会主义市场经济体制改革，绝不是要回到计划经济的老路上。

二、辽宁省经济发展的新常态

1.辽宁经济发展现状

随着2016年4月26日国家统计局公布今年一季度中国经济增长数据，各地方省份也相继公布了一季度的地方生产总值（GDP），辽宁尚未发布一季度经济数据。从2016年年初国家统计的数据来看，辽宁省2015年的地区生产总值比上年增长3%，不但低于全国平均水平的6.9%，比山西省3.1%的GDP增速还低0.1个百分点。省长陈求发坦言，2015年是新世纪以来辽宁省经济形势最为严峻复杂的一年。辽宁经济下滑的原因，主要是投资和工业出现困难。。同时，从辽宁省历年公布的经济数据来看，从2012年至今，辽宁的经济增速都非常缓慢，甚至成为今年全国唯一的经济实际增速负增长地区。

根据4月初公布的《辽宁蓝皮书：2016年辽宁经济社会形势分析与预测》报告称，2015年以来，辽宁省的经济增长速度比2014年下滑4个百分点左右，与全国的差距拉大至4个百分点以上，经济增速放缓态势明显。其中，第一产业增加值增速逐季趋稳，第二产业增加值增速降幅收窄，第三产业增速逐季提高。作为工业经济大省，自2014年7月以来，辽宁工业增速也出现了大幅度的下降，到9月形成负增长，位于全国31个省区市末位。2015年，在宏观政策作用下，虽有小幅度增长，但2015年8月以来出现了持续下滑。此外，辽宁经济“重型化”的问题一直未得到改变。2013年开始，全国服务业的比重开始超过工业，达到46%。2014年，全国三次产业比重达到了9：43：48；而辽宁省2014年三次产业比重达到了8.0：50.2：41.8，其中第三产业低于全国6个多百分点。在中国经济结构调整和供给侧改革持续推进的大背景下，遭受更大经济下行压力的辽宁如何转身，是个令人关注的难题。

2.辽宁经济发展存在的问题

辽宁省过去的经济增长模式是典型的需求侧刺激，主要靠重工业、靠投资、靠产能扩张。需求侧调整的背后，也为辽宁今天的经济负增长埋下了一颗定时炸弹，进而引发深层次的结构性问题。根据《2016年辽宁省政府工作报告》的内容，辽宁目前经济发展存在下列问题：

第一，产业结构不合理，配套法规政策不健全。辽宁是中国东北重要的老工业基地，是全国工业门类较为齐全的省份之一，正是因为辽宁对工业的过度依赖，辽宁的产业结构一直以第二产业为主，第二产业成为推动辽宁经济发展的主要动力，其中重工业和基础工业所占比重较大。实施振兴东北老工业基地战略后，辽宁的产业结构进行了调整，但是重工业仍然占优势地位，第二产业呈加速发展态势，劳动力开始由第一产业向第三产业转移，三大产业间差距进一步扩大。产业结构仍然不合理、不平衡，配套法规不完善，相应的计划、财政、金融、环境保护等政策不健全，“三农”问题有待进一步解决。

第二，政府行政体制改革有待进一步深化。行政体制改革的核心是政府职能转变，我国政府行政体制经过30多年的改革，已经取得了初步的成效，但是仍然存在很多问题，比如政府职能并没有彻底转变，发展社会主义市场经济与人民群众的期望还有较大差距，政府管理缺位、错位等现象仍然存在，有些措施没落实，有些配套没解决等问题，在发展市场经济，发挥行政管理职能时，还不能完全充分有效的发挥政府职能。

第三，企业发展的法律政策的软环境存在不足。企业的发展离不开法律和政策支持的软环境。面对供给侧结构性改革，辽宁的重工业大企业开始紧跟市场步伐，但是明显存在转型负担较重的情况，作为民营企业的小企业虽然享有一定的市场自由度，但是面对产能过剩的行业现状，则显得转型无力，纷纷倒闭。相应的融资政策、扶持政策、税收政策、财政政策以及配套的法律法规在辽宁的供给侧结构性改革的进程中，仍在存在一定的缺失，辽宁国企和中小企业的发展仍然受到法律和政策的软环境的制约。

第四，科技成果转化机制不活，科技创新政策有待进一步落实。目前，辽宁的新兴产业发展迅速，但是尚未形成规模，近几年海洋经济发展呈现增长的趋势，但是关于新兴产业发展的政策不多，服务业发展仍然滞后，服务意识不强，服务体系不健全，法律法规不完善，执法不严，在落实科技创新政策时，缺乏把原则性规定变成具体可操作的实施办法和实施细则。

三、辽宁供给侧结构性改革的法律构建与政策选择

面对经济发展的新形势，我国提出了供给侧结构性改革的战略，辽宁作为经济增势相对较缓的省份，在对我省的供给侧进行结构性改革的同时，提出了着力推进结构调整，聚焦转型升级；着力完善体制机制，聚焦深化改革；着力鼓励创新创业，聚焦创新驱动；着力实施区域发展战略，聚焦区域协调发展；着力调整政府职能，聚焦市场的调节作用等路径，这些路径的实现都离不开法律和政策的支持。

1.充分利用地方立法，制定精准的产业政策，推动辽宁产业结构优化升级

法治是供给侧结构性改革最为可靠的保障，供给侧结构性改革需要法律思维和法治的方式来推进。充分利用地方地方权，从新供给经济周期出发，以立法的手段推动辽宁产业结构的转型，把大力发展生产性服务业作为推进产业结构优化升级的重要举措，着力破除影响现代服务业发展的体制障碍，用法制保障来完成供给侧改革“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五项任务，用法治的确定性来固化改革成果。

2.规制政府行为，释放市场要素，用法律手段打造新的政府市场关系

转变政府职能并非完全切断政府的指导，而是要简政放权、放管结合、优化服务。中国实行社会主义市场经济体制，经济的发展离不开政府的宏观调控，供给侧改革应当坚持在政府的指导下，强化市场要素的作用，让政府和市场的关系达到一种平衡，充分发挥市场的调节作用。应当增强经济领域简政放权的力度，降低市场准入门槛，让微观经济的各项政策活起来，充分激发市场活力。

3.加强经济立法，创造有利于企业发展变革的软环境

国有企业改革是供给侧改革的关键因素之一，中小企业则是发展的生力军和创新的重要源泉。商事制度的改革促进了一批批小微企业的诞生，但是面对供给侧改革的种种困境，中小企业的生存活力远不及国企。完善市场活力、激发市场活力和消费者潜力，就要放活政策，做活微观经济，一是降门槛，二是优服务，在制度上和政策上营造宽松的市场经营和投资环境，鼓励和支持各种所有制企业创新发展，保护各种所有制企业产权和合法利益，提高企业投资信心，营造商品自由流动、平等交换的市场环境，通过完善立法，规制市场行为，完善现代企业制度，让企业去创造供给和开拓消费市场。

4.加快推进科技创新立法工作，进一步落实科技创新政策

创新是经济发展的驱动力，经济增长方式能否转变，关键是看能够依靠创新打造发展新引擎，形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。实施创新驱动发展战略，要善于发挥法治对创新的引领和支撑作用，推动政法机关建立健全保护、服务创新工作机制，最大限度激发活力。坚决清除影响科技创新能提高的体制障碍，强化知识产权制度，加强知识产权立法，健全技术创新激励机制；优化财政金融制度，完善支持创新的税收政策、政府采购政策，推进科技金融创新；健全协同创新制度，深化产学研合作机制；改进科研评价和评估制度，更加关注科技成果本身的创新性；激发创新人才的积极性，培育创新驱动发展的文化土壤。

四、结语

供给侧改革并非一蹴而就。面对中国当前的经济形势，供给侧改革是契合中国现实的战略选择，在供给和需求的背后，涉及到中国经济、社会、民生等方方面面的问题，如何为供给侧改革保驾护航，切实增强经济增长动力，有赖于法律和政策的保障。辽宁经济的发展正需要“良善”之法，我们应努力做到重大改革于法有据，立足中国国情，着眼于辽宁发展的新形勢，实现立法和改革决策相衔接，为辽宁供给侧改革提供有力的保障和支撑。