绍兴都市农业发展中农民土地权益保障案例研究

付达院

摘要：都市农业发展中农民土地权益保障主要是两个方面：一是以土地承包经营权流转为核心的土地产权安排问题，二是失地或流转出土地的农民就业问题。本文通过对浙江绿城现代农业综合体等都市农业发展与农民土地权益保障的案例进行深入研究，分析绍兴都市农业发展中农民土地权益保障的成功经验，进而从中探讨解决农民土地权益保障的具体途径，以及所需要的相关条件。

关键词：绍兴都市农业；农民土地权益保障；关键环节；重要启示

随着三农问题日益深化解决与现代农业发展战略纵深推广，都市农业发展中的农民土地权益问题将会日益突出。从矛盾论及主次矛盾可能转化这一点看，优先进行都市农业发展中农民土地权益保障研究，在党中央国务院正确领导与决策前提条件下抓紧研究这一理论、政策、实践问题，总结经验的同时着手研究下一步亟待解决的问题，可望提出可行的对策建议以供政府部门决策参考，以推进绍兴经济、社会、生态的和谐发展，具有重要理论价值和战略意义。

一、都市农业发展中农民土地权益保障的关键环节

作为现代农业的重要组成部分，都市农业发展不仅显著推动经济发展和社会进步，有效促进农业资源保护和可持续利用，也会导致城乡产业结构、人口结构以及土地供求状况等多方面变化。在都市农业发展中，土地作为生产要素实现优化配置和高效利用，在很大程度上能够产生外部效益并增加社会财富，并由此增进原有土地产权主体的经济福利。但由于我国现行农村土地制度本身具有的缺陷和矛盾，使得在都市农业发展中农民土地权益并没有得到有效保障，这在我国欠发达地区表现比较突出。如何在完善都市农业发展体制机制并厚植都市农业发展优势的同时，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配体系，让广大农民平等参与农业现代化进程并共享都市农业成果，在推进全国多路径、多形式、多层次农业新格局中显得尤为重要。都市农业具有许多传统农业所不具备的新的产业功能，与市场的联系更加紧密，城市需求的拉动更加直接，因此当地的经济发展水平和市场发达程度，是都市农业发展的重要条件。而城乡一体化进程、都市农业经济效率等前提条件不尽一致，导致我国不同地域农民利益诉求和农民土地权益保障内容及现状存在某种不同。都市农业发展中农民土地权益保障主要是两个方面：一是以土地承包经营权流转为核心的土地产权安排问题，二是失地或流转出土地的农民就业问题。前者与都市农业的制度基础有关，后者与都市农业的组织形态有关。

针对前者，以土地承包经营权流转为核心的土地产权安排对农民权益的影响主要表现为：在经济发达的农村，许多农民进城经商务工，留守农民则通过土地流转，集中耕地而成为种地大户。随着内部劳动力分工的细化，土地逐步集中到专门从事农业生产的部分村民，形成规模经营。有的当地政府根据经济社会发展需要，集中流转农民承包土地，建设高标准的现代农业开发试验区。有的则通过招商引资，工商企业投资农业引起农民土地流转。成立农民股份合作公司，农民以土地入股，每年除获得一定的粮食补助以外，还可以参与公司分红。土地向种田能手集中，土地向规模化农业集中，土地向高效农业集中，促进了农村土地的集约化经营和农业经营方式的改变，加快了土地适度规模经营步伐，实现了传统农业向现代农业的转变。进一步优化了农村土地的配置，提高了对土地的利用效率，同时通过土地流转能够实现农业的规模化经营，进一步提高了农民的收入，可以保证农民稳定的受益权。当然，土地流转不当也会导致耕地减少，破坏了粮食综合生产能力，影响到粮食生产和国家的粮食安全；随之产生了大量失地农民，这些农民顿然成了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。而针对后者，失地或流转出土地的农民就业问题也非常重要。因此，建立失地农民权益保障的长效机制，有效解决失地农民权益保障问题，既是推动工业化、城市化健康发展的现实需要，更是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会必须面对的重要问题。

二、绍兴都市农业发展中农民土地权益保障案例的基本情况

为贯彻落实浙江省政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发[2015]8号）精神，绍兴市各地积极开展特色小镇培育和建设工作，市县乡三级联动，围绕地方产业特点和历史文化积淀，深入挖掘资源，初步规划了一批具有绍兴特色、对区域发展有较强带动和支撑作用的特色小镇。其中，飞翼农业休闲小镇、漓渚花木小镇等农业特色小镇为载体的都市农业发展形势良好，以下即以浙江绿城现代农业综合体为典型案例，深入分析绍兴都市农业发展与农民土地权益保障问题。在浙江省特色小镇战略实施背景下，绍兴农业特色小镇为主体建设的都市农业就是一个很好的例子。浙江绿城现代农业综合体位于浙江绍兴市嵊州飞翼农业休闲小镇。嵊州绿城现代农业综合体由嵊州三界籍企业家杜东方先生创办的上海汇润丰集团投资兴建。2012年7月，成立浙江飛翼生态农业有限公司，园区由台北吴彦光建筑师事务所根据台湾有机农业发展理念规划设计，集多功能为一体的现代化农业基地。项目计划投资10亿元，规划面积10000亩。目前是浙江省规模最大的现代农业示范园之一。从2012年开始动建，到2014年8月已累计投资3.8亿元。共流转土地7500亩，完成大棚建设3800亩。园区也是2013年浙江省重点建设项目和浙商回归重大项目。

绿城现代农业综合体项目总投资20多亿元，规划用地面积13000多亩，计划分3个阶段通过10年时间打造成一个具有全球影响力的农业论坛永久性会址。无论是从政策处理、土地流转到开工建设，还从产前传统的农业机械、化肥、水利，到产中种植业、林畜、水产业，再到产后农产品加工、运输、营销，绿城现代农业综合体建设进展都非常顺利。科研开道是绿城现代农业综合体项目的显著特点之一，工厂化、智能化的农业生产管理，可实现让农民穿着皮鞋进田头的愿景。位于甘霖镇的施工地块只是绿城现代农业综合体项目一期核心区的示范园，占地面积1500多亩，在2013—2015年间逐步布局四个功能区块，即“农业科研、推广中心”“优质果苗、蔬菜新品繁育中心…”“农产品检测服务中心”及“农产品物流服务中心”。与此同时，绿城现代农业综合体已建立中国工程院院士、浙江省农科院院长陈剑平领衔的院士专家工作站，原有果树区已经进行重新规划设计，邀请省农科院专家进行渠道优化和品种升级，为农户提供全过程的科技支撑和咨询服务。甘霖镇主要领导全程参与项目的政策处理和土地流转，为争取村民的理解和支持，工作组成员和村、指挥部干部一起放弃双休日与村民一家一家地谈，给村民讲项目的情况，让村民看到项目发展的长远意义。农民变成产业工人后，每年可获得固定的收入，并且可参加园区内的观摩、学习等科技培训，掌握种养殖的前沿技术。创造工作岗位，增加农民收入，其在现代农业方面的科研成果、农耕文明、美丽乡村建设等方面的探索有望为整个甘霖现代农业的发展、新农村建设开拓思路。不仅如此，绿城现代农业综合体还会带来人流、物流、信息流的增长，带动当地农业专业合作社提档升级和乡村旅游等三产服务业更好地发展。

三、绍兴都市农业发展中农民土地权益保障案例的重要启示

通过对浙江绿城现代农业综合体等都市农业发展与农民土地权益保障的案例进行深入研究，可以分析绍兴都市农业发展中农民土地权益保障的成功经验，进而从中探讨解决农民土地权益保障的具体途径，以及所需要的相关条件。

其一，利用科技创新发展都市农业实现资源优化配置和高效利用，极大可能增加外部效益和社会财富，并由此增进原有土地产权主体的经济福利。针对不同的都市农业经营组织，农民土地权益保障水平及方式又有较多差异。嵊州绿城现代农业综合体的主要特色体现在：其一是有机化。有机产品禁止使用农药、化肥、生长调节剂。嵊州现代农业园生产的蔬菜遵循自然规律和生态学原理，完全摒弃传统农药和化学肥料。其二是品牌化。首先是塑造品牌。嵊州市现代新有机农业园以“一方水土养一方人，自然有机，样健康人的理念”塑造了“绿色、有机”特色品牌，推出了“汇润丰”品牌有机蔬菜系列；其次是运用现代化的营销手段，精准目标客户定位，采用会员制的方式进行销售。其三是科学化。装备水平高。园区拥有完备的现代农业生产设备设施。包括综合玻璃温室、蔬果加工车间、钢架结构钢棚等等这些现代化设施保障；种苗研发培育方面。其四是多元化。园区集有机蔬果产品生产、加工、配送、销售、观光、休闲和科普等多种功能于一体。正是因为嵊州绿城现代农业综合体利用科技创新发展都市农业实现资源优化配置和高效利用，才为原有土地产权主体的经济福利的增长提供了支撑条件。

其二，产业化组织创新。在专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等农业经营主体基础上，近年来绍兴部分农业特色小镇相继产生“公司+农民专业合作社联社+农户”、“公司+家庭农场”等新型都市农业经营组织，有效利用“独立公司制”或“企业+科研院所”等运营模式，发挥强有力的辐射带动作用，让更多农民分享都市农业发展成果和商业机会，从而实现生态、经济、社会共赢。嵊州绿城现代农业综合体的运作是由绿城农业通过资金、技术、品牌和市场渠道等优势，牵头、组织、辐射带动周边地区的农民专业合作社或家庭农场，让农户以流转土地承包经营权为权益资产入股，通过“公司+农民专业合作社联社+农户”、“公司+家庭农场”的产业化组织模式，与合作社、农户订立合同，为其提供种苗技术咨询服务，形成互惠互利、紧密合作的关系。实现了“执行一套生产标准、培育一个绿城农业品牌、制作一张生产模式图、建立一份生产档案”的农业标准化生产。除此之外，农业综合体作为农业科技示范园区，也将积极发挥农民科技培训功能，培养大量有文化、懂技术、会经营、高素质的新型农民。构建新型职业农民教育培体系。当然，这里不仅要求建立现代生产要素支撑体系，发展多种形式适度规模经营，统筹利用国际国内农业市场和资源，从而切实提高农业质量效益；而且要求健全城乡发展一体化机制，不断完善农业支持保护政策，这样才能真正让农民在农业现代化建设中受益。

其三，就我国部分东部地区而言，由于经济发展程度及社会网络资本等因素影响，都市农业发展中农民土地权益保障相对较为完善。嵊州区位优势明显，属浙江省“一小时经济圈”，以一个“金十字”与杭州、宁波、温州和金华-义务等浙江四大都市区连接起来，随着嘉绍跨江大桥的通车，到上海的路程缩短为一个多小时。嵊州凭借这一独特的区位优势，大力发展都市型现代农业，不仅能为大都市居民提供丰富的农业产品，还可以成为人们休闲旅游、体验农业、了解农村的重要场所。近年来，嵊州市高度重视现代的农业发展，强化现代农业园区等平台建设，坚持以工业理念抓农业，农业现代化步伐不断加快，全市在现代农业平台建设、品牌建设和基础设施建设等方面的总体水平走在全省前列。2006年被國家农业部评为全国无公害农产品出口示范基地县（市），2007年被省政府评为浙江省农业特色优势产业综合强县（市）和茶叶、蔬菜、花木产业单项强县（市），2010年嵊州市被评为中国果菜标准化建设十强县（市、区），2012年绿城现代农业开发有限公司、绿城现代农业院士专家工作站、浙江省农业科学院嵊州综合试验站成立，2013年嵊州市现代新有机农业园基地项目被批准为省级重点建设项目。经济发展程度及社会网络资本等因素都市农业发展中农民土地权益保障提供了良好的外部环境。

四、研究结论

从历届政策及当下国情来看，农业的发展与改革都是主基调。与工业化、信息化和城镇化相比，农业现代化是目前我国国民经济发展的薄弱环节。党的十八届五中全会提出，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。农业生产技术进步和现代农业发展方式转变，使得农业和农村有了更强劲的“造血”机制。但“三农”问题要从根本上解决，必须建立起一种能够促使农业和农村内部积累资产和财富的激励制度，使集体经济成员的权利相互平衡和一般村民权利得到切实保护，确保与农民土地相关的经济权益、政治权益以及社会权益不受侵蚀。在对以上四个方面问题进行研究的基础上，可以采取发展都市农业中保障农民土地权益的政策措施，如在都市农业发展中确立农地流转的民主决策机制、构建农地流转的市场价格形成机制、改革农地流转的增值利益分享机制、完善农民土地权益协调与诉求机制。此外，针对不同的都市农业经营组织，采取相对应的农民土地权益保障方式等，从而构建发展都市农业中保障农民土地权益的具体途径和政策体系。