人口老龄化背景下的养老服务业供给侧改革研究

杨子恒　谢晶豫　杨靖雯

摘要：养老服务业的供给侧改革是适应我国当前老龄化国情的内在需要。本论文以成都市锦江区和龙泉驿区为例，针对现有养老服务业中的养老服务机构设施规模小、标准低和床位供给不足等供给侧结构性矛盾和老年人对医疗卫生服务和精神赡养的强烈需求等供给与需求不相符的突出问题以及老年人群体呈现的基数大、增速快、寿龄高、空巢多等特点，立足于养老服务供给资源优化需要及老年群体的多元化需求诉求，探讨当前养老服务业产业现状，分析养老面临的改革问题，提出构建以社区为基础的养老服务体系，施行医养结合制度，引入第三方评级机制，开展民办公助，居家养老等多元化、专业化、市场细分化的养老服务模式。

关键词：人口老龄化；养老服务业；供给侧改革；需求调查；推进措施

一、引言

21世纪作为我国两个百年目标实现的重要时期，却也是人口全面老龄化的艰难时代。

何谓老龄化？国际上的观点是指社会中超过10%的人口年龄超过60岁，或有超过7%的人口年龄超过65岁。随着世界人口数量的连年增长，人口的组成结构也发生了巨大转变。

以我国为例，在20世纪末21世纪初，我国就已成为较早踏入老龄化阶段的发展中国家。

图1表示我国已经逐渐进入老龄化社会，截止2014年，60岁以上老年人口已经达到2.1亿，在总人口占比15.5%。

而有关部门预测，到2040年老年人口将达4亿人，将有更多的老人失去自理能力。

老龄化下发酵的一系列社会问题，最直接的是养老课题，涉及到养老服务“怎么做”的两个侧面——由谁负担（支付养老金）和由谁提供（养老服务）两个问题，其实质是怎样解决好服务老年群体。

二、研究现状及评述

1.国内研究现状分析

国内部分学者对老龄化下的社会问题研究成果如下：

马楠（2013）：传统养老模式的问题——居家养老：服务不健全、覆盖面小；机构养老：入住率低、公立养老机构数量少等。马晖（2012）：传统养老模式问题重重：家庭养老功能日趋弱化、养老机构服务质量有待提高等。传统养老模式已跟不上人口老龄化的发展趋势，养老方式应愈加社会化。关今（2012）：现代社会多元化的趋向使老年人群对养老的期望值增高，传统的机构养老服务模式已不能满足老人对生活品质的需求。

国内学者研究对现状描述较多，便于得出一般性的解释框架。但对一定范围、角度的问题在整体上把握不够，对实践指导较为有限。

本课题在借鉴理论成果和实证分析结论的基础上，力求做出更全面的理论解释，提出实施性强的解决方案和对策。

2.国外研究现状分析

人口老龄化是社会经济发展和科学技术进步的必然。以下是国外养老服务研究现状：

（1）多功能服务计划澳大利亚农村居民养老服务实验中Neumayer Bob总结：农村社区养老院的舒适住宅，能提供超过标准传统养老服务体系的舒适程度和提高老年人生活质量。

（2）日本老年家庭服务形式化的日益扩展，源于日本的社会和政治力量创造的全面国家计划——“黄金计划”以家庭形式服务于老人。黄金计划立足于制度转变，将养老服务趋同为家庭服务，以扩大在家庭服务工人的数量为基本目标来切实改变养老服务体系。

（3）欧洲和其他世界国家正面临人口年龄结构变化。有研究结论：加速的人口老龄化是一个全球性现象。拉脱维亚引入的新三级养老保险制度，旨在降低人口风险的影响，并展示该国意图提供可行的公共和私人在养老方面的组合。

国外养老服务业发展大多基于本国较高的经济水平和先进的生产技术以夯实基础，针对养老服务业提出并逐步推行相对完善的政策，刺激和推动居家养老模式发展，同时注重产品和服务的标准化、人性化，重视其硬实力保持和软实力提升，彰显养老服务的人文关怀。

中国的经济欠发达，准备尚未充足就提前步入老龄化社会阶段。欠缺的经济发展水平，庞大的老年人口基数，过早步入高程度的人口老龄化进程，决定了我国不能照搬西方的养老服务模式。因此，中国特色社会主义的养老服务业供给侧改革势在必行。

三、成都市养老服务供给情况

四川是人口大省，更是老年人口大省。以成都市为例，老年人口逐年递增，60周岁及以上老人占总人口比例逐年上升，2013年至2015年，新增60周岁及以上老年人口24.30万人，其中2015年全市60周岁及以上老年人口已达259.89万人，占全市总人口的21.17%。据预测，到2020年，全市60周岁老年人将占比25.06%。成都正以加速度进入老龄化社会，养老形势十分紧迫，急需多样化、多层次的养老服务。

在养老机构和床位供给方面，据成都市民政局统计，市内社区养老服务设施點位分布零星，截至2014年底，成都市市域范围内共计886处现状社区养老服务设施，含672处已建及在建设施，214处待建设施，全市共有养老机构257所，床位70414张。

在财政投入方面，2014年，一是投入6318余万元加强养老机构建设，建成城市社区日间照料中心324个；二是投入9600余万元，率先抓好二圈层6个区公建民营养老机构建设，优先为低保及低保边缘家庭中的重点优抚对象、失独老年人、高龄老人等提供服务；三是投入资金1.3亿元，启动三圈层7个公建民营养老机构建设。

四、成都市养老服务需求调查——以锦江区与龙泉驿区为例

我们采取随机抽样问卷调查和上门拜访两种形式，以锦江区和龙泉驿区的社区及养老服务机构为调查点，针对60周岁以上的老年人进行调查。问卷发放共300份，有效问卷276份。调查统计结果如下：

1.基本情况

（1）文化程度不一。调查问卷显示，锦江区和龙泉驿区的老年人文化程度跨度较大。无教育经历的老人占比8.7%，小学文化程度的老人占比18.2%，初中、高中（中专）文化程度分别为33.6%、19.8%，而大学本科（专科）及以上的为19.7%。

（21“空巢”老人较多。在居住方式方面，独居和与配偶居住的老人占比分别为15.2%、40.1%，而与子女同住或与未成年孙辈同住的仅占36.3%，其他形式为8.4%。可见，老年人的“空巢”现象日趋严峻。

（3）经济收入及主要来源。在收入方面，仅有5.3%的老人月收入低于1000元，月收入在1000-2000元，2000-3000元，3000-3500元阶段的老人比例为10.5%、57.9%、10.5%，月收入在3500元及以上的老人占15.8%。在生活来源方面，大部分老年人的主要经济来源为离退休金和子女赡养，其次为养老保险和劳动所得。

（4）健康状况和自理能力。从健康状况和自理能力来看，身体健康的老年人占比56.2%，有慢性疾病或做过重大手术占比43.8%。在自理能力方面，能完全自理，能部分自理和不能自理的老年人比重分别为38.3%，44.9%和16.8%。

2.需求情况

（1）最重视精神需求。经调查，老年人对精神需求最强烈。随着社会发展和物质水平的提高，老年生活被基本保障，进而对精神关怀有更强的需求，子女关照和社会关注，都对老年人的情感需求有帮助，使其得到物质和精神上的双重满足。

f21医疗卫生服务需求。从具体养老服务项目来看，选择“医疗保健”的受访者占比最高：51.2%；其次是“锻炼身体”：41.3%；第三是“生活照料”：34.1%。调查显示，医疗卫生服务是老年人最直接、迫切的需求，多数老人都有不同程度的疾病，看病难，医药费高成为其难题。老年人需要的是有效、安全、方便、平价的医疗服务。

（3）日常生活的需求。家政服务对老年人至关重要。虽然大多数老人能够全部或部分自理，但对于日常生活的家政服务需求却日益增加，如打扫房间，洗衣做饭等。此外，送餐上门，家电维修等便利服务需求也逐日增大。

（4）休闲娱乐的需求。调查结果显示，老年人以看电视，逛公园，打牌，跳广场舞等为主要娱乐，但被调查者多希望所在社区或机构能经常举办集体活动，并着力于社区的娱乐设施建设。

（5）养老模式的选择。调查了解受访者对养老模式的选择，57.7%的受访者表示，倾向于自行居家养老；34.3%的受访者倾向于居家式社区，其中年轻人与受教育程度较高的人群对此模式接受度更高，表明养老服务模式的未来趋势。

五、基于成都市实地调研情况推断我国养老服务业供给现状及问题

1.养老服务有效供给不足，供给侧政策乏力

近年来，鼓励社会资本投资养老服务的政策指向性非常明确，比如优先保障用地供应、税费优惠、财政补贴供方等，都属于供给侧政策。然而公共政策的有效与否并不仅取决于决策者的良好意愿。现实反映，社会对供给侧政策的敏感度无预期高，政策性利好未得到有效回应。

一方面是政策红利不足以产生强烈的利益刺激共鸣，投资者举棋不定；另一方面，中国现阶段发展进程中人们对养老服务的有效需求匮乏。换言之，中国尚未形成一个具有规模的养老服务市场。

2.养老服务质量差，老年人得不到真正的精神慰藉

养老服务质量差，体现在养老设施硬件及养老服务体系软件两个方面。

养老设施硬件方面：以社区养老服务举例，基础设施在各社区之间差别较大，尚未形成制度化的统一规划与建设，硬件建设不完善。因资金、政策等限制，现有养老机构多存在设施简陋、管理制度不健全等问题；少数条件好的养老机构一位难求，大多条件较差的养老机构入住率不高。如我们项目所调研的部分老年公寓管理不严，老人和陌生人随便进出，所承诺的“老有所养”堪忧，老年人身体康健和出行安全等问题亟待保障。

养老服务体系软件方面：产业服务人员大多文化程度低，护工行业评判标准参差不齐，行业准入门槛不健全，使多数养老服务业人员仅能完成简单的家政服务和日常护理，对老年人的生理需求、心理需求敷衍应对，基本不能满足老年人的高级需求而只是停留在简单的低级需求层面（马斯洛需求层次理论）。

3.产业化结构单一，养老服务种类量少且趋同

对比国外发展较成熟的养老服务机构，我国养老服务产业问题表现为经营发展结构相对单一。国内的养老服务产业目前主要分两面：

（1）养老服务业是与居家养老合为一体的家政服务，能提供给老年人的服务项目一般水平较低、范圍较窄、价格自成一派，不规范合理，不能提供特殊性、个性化、专业性的服务；

（2）作为传统的养老机构，对老年人的服务只停留在衣食住行、简单医疗构成的统一模式服务，经营多样性匮乏，距实现个性化定制、专业化人才对口服务、医养合一等服务目标仍有较大距离。六、推进我国养老服务业供给侧改革的具体措施

经实地调研，各方取证，文献分析等，我们认为我国养老服务业供给侧改革需做到以下方面：

1.借鉴丹麦等国先进经验，建立以社区为基础的养老服务体系

实行分级管理，即中央政府起引导作用，负责制定养老社会保障方面的政策、标准、计划和实施转移支付等宏观调控；地方政府充分发挥群众优势，承担老年人社会保障的具体工作，推动社区落实养老具体服务。进一步，社区提供养老服务的主要内容有：（1）健全医疗护理和家庭服务制度。事先对老人评估并了解需求，据此配以专业护士和服务人员，按需提供医疗、清洁、护理等服务。（2）对老年病人进行复健护理、训练和日常评价，致力恢复老年患者的生活功能。（3）因地制宜地提供就餐饮服务，餐厅就餐，或按老人需求送餐。

2.充分有效利用社会公益资金

借助政府资金和社会公益资金，防患个人养老金收入影响养老服务质量，使老人能获得相同的基础服务。如阿姆斯特丹GGZ养老机构，兴建养老社区，政府批给建筑面积由私人投资，政府据安置人数给予补贴建设。

3.建立专业化服务团队

对养老服务行业的人力资源要求重量更重质——专业水准、服务爱心。整合社会服务资源，在人才培养、就业资格和机制、薪酬待遇等方面，建立实行更先进、合理的措施制度。可将养老服务产业模式企业化，运用“特色养老服务一企业年金”的激励效应，该制度的建立能在一定程度上缓解养老服务业去产能，去库存的后顾之忧，为再就业人员提供保障，帮助养老服务业吸引留住优秀人才，通过投资助推产业结构优化升级。此外养老金管理行业作为金融业重要组成部分，应借助市场化手段为供给侧结构性改革保驾护航。

4.推行发展居家养老模式

居家养老和构建社区养老服务体系是供给侧改革供需矛盾的一个问题的两个方面，应相辅相成，统一于养老服务业的新发展方向和模式，关键措施在于转居家养老。

5.成立专业养老投资基金

按“政府引导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则进行投资运作。采取股权、债权、并购、联合投资等方式，投资养老相关领域，培育行业优势企业，提升产业竞争力。