地方政府债务偿还策略的比较分析

王耀晨

摘要：由于分税制改革的进行，造成了地方政府财权和事权不相匹配的情况，中央政府向地方政府下放事权，使得地方政府的财政支出多于财政收入，地方政府发行地方政府债务可以筹集资金，有效解决地方政府财权和事权不匹配的问题。地方政府债务可以通过债务置换、PPP合作等策略进行偿还，降低地方政府债务的风险，解决地方政府债务的偿还问题。

关键词：地方债；风险管理；偿还机制

一、债务置换策略

1.债务置换定义

债务置换策略指地方政府通过发行新的债券来换回之前地方债务持有者手中的即将到期的老债券，是地方政府解决地方债务危机的策略之一。老债券的持有者之所以愿意进行地方政府债务的债务置换的原因是投资者手中持有的老债券很可能出现无法偿还的情况。债务置换不是量化宽松政策，量化宽松政策为在市场中购买中长期国债，增加市场中的货币供给，是一种货币政策，而债务置换是一种财政政策。

2.地方债债务置换的积极效应

第一，进行地方债债务置换是将投资者持有的短期地方债置换成中长期的债务，地方债的总体规模没有扩大，只是延长了地方债的偿债时期，地方债额的总体风险没有因为进行债务置换而增加，总体风险得到控制。

第二，债务置换可以有效地解决地方债出现集中偿还的问题，避免政府在短时间内陷入无法偿还地方债的困境，通过地方债的债务置换，政府可以解决地方债的期限错配问题。

第三，地方债的债务置换可以提高银行资产质量。地方政府债务主要为银行贷款和信托贷款，流动性较差。如果将银行贷款置换成期限更长的债券，可以降低银行资产的存贷比，提高资产的流动性。

3.地方债进行债务置换的不足之处

第一，地方债的债务置换没有从实质上改变地方政府的资产和收入来源，仅仅是改变了目前地方政府债务的期限结构，只是延长了地方政府的还款时间，对于还债资金的来源没有明确改变。

第二，对于地方政府解决地方债的还债问题，债务置换与其说是解决策略，更像是解决地方债的短期应急机制。地方债出现短期内集中还款的根本原因没有得到解决。

第三，债务置换具有一定的行政干预性质，以外部力量缓解地方政府短期还债压力。投资者对债务置换视为无奈之举。

二、PPP合作策略

1.PPP策略定义

PPP（Public-Private-Partnership）合作是指政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作。PPP合作模式最早是由英国政府在1982年提出的。PPP合作的主要投资项目为纯公共物品、准公共物品或具有公益性的建设工程，不以利益最大化为目的。

2.PPP合作模式的积极作用

第一，PPP合作模式可以缓解地方政府的财政压力。由于1994年的分税制改革，地方财政的收入不能满足地方政府支出的需要，而地方政府需要提供大量的资金建设公共物品，这对地方政府的财政造成了巨大的压力。PPP模式为此提出了解决办法，鼓励地方政府与私营企业、民营资本进行合作。

第二，PPP合作可以转变政府职能，由过去的建设者转变成基础设施建设的监督者和管理者。地方政府对社会资本进行监督和管理，提高工作效率，控制成本在一定的范围，避免资源浪费情况的发生。

第三，PPP合作模式可以解决政府失灵的情况。在市场失灵的情况下，政府要对市场进行干预，使市场达到有效运作的状态。

3.PPP合作模式的不足之处

第一，地方政府承担的风险较大。地方政府与社会资本风险的分配比例却是不均等的，政府承担的风险要远远大于社会资本的风险。

第二，法律意识淡薄使得PPP合作难以持续。PPP合作模式对政府的官本位思想提出了巨大的挑战，无论是对政府还是对社会资本，项目的进行应该严格按照合同的规定，而非政府的政策指令。

第三，政府单方面存在违约的情况，如高速公路的建设是PPP合作的代表，但政府为了人们生活提供便利，提出节假日高速公路免收费政策，这样使得社会资本的投资收入受到影响。

三、地方政府融資平台经营管理

对于经营性平台的管理，第一，将经营性平台转变成经营性质的企业，摆脱政府管理经营性平台的低效率，在没有实际业务的情况下，权利的随意使用甚至寻租行为都有可能发生。第二，经营性平台依靠政府资金运营，大多处于亏损状态，没有发挥经营l生平台的经营资本创造投资收益的作用。第三，经营性平台应该建立风险防控机制、信息披露机制和财务运行的监管机制，逐步形成适应我国经济发展的经营性平台的建设模式，促进地方经济稳步发展。

国家必须出台相关政策来应对地方财政风险，通过形成融资平台的风险预警机制，加强政府信息的披露制度以及财务运行过程中的监督机制等，进而保证融资平台健康运转，发挥国家宏观调控的作用。公开融资平台的债务信息，定期通报，将地方政府债务的收入纳入到预算管理体系，逐步的形成一套与我国市场经济体制相适应的规范制度，促进地方经济健康稳定的发展。

四、结语

通过地方政府举债融资，在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力，改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。取得了明显的社会效益、生态效益和经济效益。举债融资形成了大量优质资产，夯实了地方经济社会发展的基础，为科学发展、转变经济发展方式和调整经济结构奠定了坚实的物质基础。