浅谈当前县乡财政的困局与突破

赵冬青

摘要：县乡是民生之地，处于安民富民的前沿，是国家经济发展、社会安定和政权稳固的重要基础。通过对部分县乡的调研感到，县乡在改革开放的大局下，总体实力有所增强，经济总量、财政收入逐年增长。但也看到，一些县乡经济却增长缓慢，财政“收入难增，支出难压，平衡难保”的问题比较突出，需引起广泛的关注和应有的重视。

关键词：县乡财政；困局；突破

一、县乡财政困局的主要表现

（一）财源少，存在“一低一高”

我们调研的县乡，普遍存在经济结构单一的问题。用有的县乡领导话说，是“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”。由于农业化成分较高，对地方经济和财政收入拉动作用较弱，这是调研过的所有县乡一个共同的特点。因为财源少，收支矛盾比较突出，有的县既难以保吃饭，又难以保正常运转，有的乡甚至是“吃不饱饭”或“吃不上饭”的财政。然而，一边是财力长期严重不足，一边是支出逐年攀升，形成了“一低一高”的怪圈。

（二）保障弱，存在“一欠一缓”

确保政府机构正常运转和社会稳定，是财政部门的重要职能。但是，由于县乡财政困难，实际可用财力较少，对一些刚性支出的扩大和增长，保障能力显得弱之又弱，如对人员工资、粮食风险基金等刚性支出，收支矛盾不断突出，不得不采取一欠一缓的办法来应付（欠发标准工资和农村教师工资，暂缓兑现国家先后出台的提升人均工资标准）。以上的“一欠一缓”，不仅影响了党和政府在人民群众中的形象，也影响公教人员的工作热情和社会的稳定。

（三）债务重，存在“一显一隐”

为加快县域经济发展，很多县借助国家实施积极财政政策的大好时机，多方举债，乱上项目。由于部分项目缺乏可行性研究和科学论证，对市场调查预测也不够，使得这些项目自身还款能力很低，造成贷款资金的死滞沉淀，加重了财政的风险。这些借贷款项既有合作基金贷款，也有世行贷款；既有政府担保，也有税收返还担保，而这些债务中，既有显性债务，也有隐性债务。

（四）刚性强，存在“一兜一挂”

县乡财政的包袱比较沉重，有不少是较大赤字运行，究其原因：一是刚性支出，财政“兜底”；二是为保平衡，支出挂账。近年来，国家不断出台政策性增加支出项目，实际大大超出县乡财力的增长水平和负担能力。如调整工资、专项资金要求地方财政配套等，以上各种硬性支出的增长幅度，远远超过县乡财力增加，导致县乡财政包袱过重，这是其一。其二，部分县乡为使年度预算执行做到收支平衡，对实际发生的一些支出采取挂账方式，呈现隐性赤字。

（五）环节多，存在“一补一抽”

调查了解，一些市出台了集中县财力的调控措施，使本来就贫困的县乡财政更加困难。这样只能加剧县乡财政压力，挫伤县乡发展的积极性；同时，省里近几年对县域，特别是对贫困县转移支付得不到有效运用。一边采取各种政策措施支持县域经济发展，一边却在往回抽财力，目前省以下财政体制的管理环节比较多，层层“把关”，层层“抽条”，转移支付很难一步到位。有的地区将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收，使处于基层的县乡自然困难。这个问题不整改，县乡经济难好转。

二、县乡财政困局的成因分析

当前，县乡财政形成的困局，究其原因是多方面的，既有体制上的原因，又有地域上的因素；既有机制上的原因，又有政策上的因素；既有客观上的原因，又有主观上的因素。是长期积累的结果。

（一）从聚财角度上分析，基础薄弱，功能低下

县乡财源基础薄弱，缺乏自我积累、自我造血和自我发展能力低，是县乡财政困难的重要原因之一。一是基础财源不稳。二是主体财源萎缩。三是后续财源乏力。

（二）从用财角度上分析，包揽过多，结构失调

一是供养人口多。机构设置要求上下对口，导致县乡机构臃肿、财政供养人口失控，这里面既有政府职能尚未真正转变与机构改革没有真正到位的原因，也有人口老龄化自然规律的影响。二是支出口径宽。近年来影响财政增支减收的政策层出不穷，虽然这些政策的出台大都是支持改革和社会进步所必须的，但确已超出县级财政承受能力，突破了原有财政承担范围。

（三）从理财角度上分析，观念守旧，方法不新

一是等靠要，依赖思想。多年来，一些县乡由于经济基礎薄弱等历史原因，一直是靠上级财政补助过日子，依赖性强。二是素质低，内功不好。一些县乡之所以存在违规使用财政资金，甚至违法行为，与财政人员的业务素质不高不无关系。三是监督不力，执法不严。

三、县乡财政困局的突破与对策

要从根本上解决县乡问题，关键在县乡，出路在发展，重点在突破。

（一）大力发展经济，壮大县乡财力

加快经济发展，改善经济结构，是缓解县乡财政困难的根本出路。首先要坚持以市场为导向，大力发展特色农业、创税农业、稳定农业，不断提高农业对财政的贡献率。第二培植新财源。大力扶持和发展民营经济，努力培养大项目和龙头企业，使之在县域经济发展中起拉动、带动效应。第三充分利用矿山资源、旅游资源，扩大财政收入来源渠道。同时要尽快研究制定横向转移支付、对口支援实施方案，建立缓解县乡财政困难的多元化机制。

（二）完善长效体系，调控县乡经济

完善转移支付制度和财政管理体系。建立和完善规范的政府转移支付制度，加大对困难县转移支付，努力形成以一般性转移支付为主，以有条件转移支付为辅，以特殊转移支付为补的复合型转移支付。强化财政支出管理是缓解县乡困难的直接有效措施。县财政应做到收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗，杜绝财政资金支出的随意性、盲目性，努力构建财政资金支出规范、安全、有效的平台，做到一级政府、一级事权、一级财权。

（三）精简供养人口，缓解县乡困难

堵不住“乱进人”、“乱花钱”的口子，就治不住“乱收费”、“滥举债”的痼疾。县乡一级必须切实规范财政供给范围，要以机关和事业单位改革为契机，解决供养人口过多、包揽过多、不合理补贴和投资过多问题。

（四）构筑安全屏障，化解财政风险

为使县乡轻装前进，集中精力抓经济、抓发展，应尽快组织县乡对债务进行一次清理，对因上级政府转嫁负担、或因“上级出政策、下级出资金”而形成的债务，应给予必要的资金援助，尤其是贫困县。通过多种政策和措施，使县乡尽快摆脱债务的困扰。