浅析行政许可法中的信赖保护原则

摘要：信赖保护原则以法典化形式确立为行政法的基本原则肇始于上世纪80年代的德国，此后为大陆法系国家所效仿。我国行政法学领域对信赖原则的研究起步较晚，但是随着我国经济腾飞、法制环境改善，信赖保护原则在行政法学领域的重要性显著提高，为此我们必须深入学习该项原则。在本文中，笔者将对行政许可法中的信赖保护原则的理论与适用做简单分析。

关键词：信赖保护原则；立法；规定

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0098-02

作者简介：刘岳（1984-），男，湖南湘潭人，湖南师范大学法学院，研究方向：憲法与行政法治。

1999年最高人民法院发布的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的司法解释》首次关注信赖保护原则。2003年《行政许可法》颁布，信赖保护原则首次被明确写入法律，这是信赖保护原则符合社会需求的结果。

一、信赖保护原则基本理论

德国有一个案例能够表明什么是信赖保护原则及其意义。这个案例如下：上世纪50年代的德国分民主德国与联邦德国，在民主德国住着一位寡妇，该寡妇在联邦德国民政局领导的劝说下，从民主德国搬到联邦德国，但是到达后却被告知她没有资格领取领导人承诺的抚恤金。事实上，联邦德国政府是按照法定资格对该寡妇做出的认定，但是该寡妇的权益却受到损害。此时出现的即是依法行政和信赖保护原则的冲突。

当前我国不同学者对于信赖保护原则的表述不一，但是该原则的基本含义是行政主体对于自己作出的行为和承诺应当履行，不得擅自改变，确需改变行政行为的，对于给行政管理相对人造成的损失承担责任。

二、信赖保护原则立法现状

我国传统行政法领域重视依法行政，始终坚持依法行政是行政法的基本原则，信赖保护原则在该体系中一直处于被忽视的地位，行政管理相对人的权益经常被忽略。依法象征强调行为的合法性，只要行为违法就会被撤销或者宣告无效，这在一定程度上与信赖利益保护原则存在冲突。

但是近年来，随着社会主义市场经济的稳步发展，公民权利意识的逐渐加强，在此背景下信赖保护原则于2003年被写入《行政许可法》、2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》进一步对该原则进行阐述、十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》也提到该原则。

三、信赖保护原则的意义

从世界范围来看信赖保护原则的法律地位主要有三，其一直接规定在具体法律条文中，其二是将其规定为行政法的一项法律原则，其三是将信赖保护原则作为与依法行政同等地位的基本原则。那么信赖保护原则究竟应当放在什么位置才是最为合理的？笔者认为将信赖保护原则作为基本原则来对待，同时以法律规则的形式在行政行为中具体化。我国将信赖保护原则作为一项与依法行政同等地位的基本原则纳入法律体系中，这无疑会对我国行政法治环境产生深远的影响。

（一）有利于保护行政管理相对人的正当权益

依法行政要求行政主体的行为符合法律法规的规定，即法有授权即可为，法无授权不可为，不考虑该行为是否真正符合行政管理相对人的权益。而信赖保护原则恰恰是站在行政管理相对人的立场，强调对行政主体行为运作的约束。例如行政主体作出授益性的行政行为后，行政管理相对人基于信赖为一定行为，此时行政主体又随意改变，这明显侵害到行政管理相对人的合法权益。因此必须将信赖保护原则纳入到行政法领域。

（二）有利于诚信政府建设

“人无信不立，业无信不兴，国无信不昌。”诚信，不仅是为人处世的基本道德要求，也是一个诚信政府的基本准则。社会大众信赖自己的政府，并在此基础上工作、生活，社会才能稳定。国家是一台复杂的机器，离不开政府的管理，试想政府得不到社会大众的信赖，其权力就会受到质疑，社会必将是法令不行，那么政府管理社会的基础就会动摇。当然，诚信政府不是观念上的诚信，而是需要建立相应的制度来实现，其中将信赖保护原则纳入法律体系当中就是举措之一，使得行政主体在作出行政行为之后不会随意改变自己的行为，即使改变该原则，也必须对行政管理相对人承担一定的责任。这样的举措有效保障了行政管理相对人的利益，增强了政府的权威，有利于诚信政府的建设。

（三）有利于行政法治发展与完善

行政法治是建设社会主义法治国家的一项重要目标和任务。传统的行政法治是形式法治，强调规则、程序，只要求行政主体行为的合法性，但其缺陷是不言而喻，为了符合时代需求，我国已经开始向实质法治转变，强调对公共权益的保护，对公权力的制约，而信赖保护原则即是这一转变的成果。

四、行政许可法中信赖保护原则的规定

（一）适用条件

1.有效的行政行为

信赖基础就是指信赖保护原则适用的前提，普遍认为信赖基础是有效的行政行为，此处有效的行政行为是针对无效行政行为而言的，在构成要件上并不区分抽象与具体，也不论该行政行为是否合法、违法。例如行政许可法第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”

2.行政管理相对人信赖之表象

信赖表象即行政管理相对人基于对有效行政行为的信赖作出一定的处分行为，也就是说信赖表象与行政行为存在因果关系，这种信赖导致了行政管理相对人作出实质行为，否则不可能产生信赖利益。

3.信赖表象需受法律保护

信赖表象受法律保护的要求是行政管理相对人主观上善意无过失。如果对于行政主体行政行为的结果行政管理相对人存在故意或者重大过失，则无法适用该项原则。例如《行政许可法》第六十九条“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”

（二）适用规则

1.信赖保护原则在合法行政行为中的适用规则

我国行政许可法第八条界定了信赖保护原则在合法行政行为中的适用规则，该条款首先在原则上规定行政机关不擅自改变已经生效行政许可，其次明确了行政机关变更或者撤回行政许可所需要付出的代价。也就是以不改变现状为原则，以改变现状为例外。

《行政许可法》第八条第二款规定行政机关只有在两种情况才可以变更或者撤回行政许可，即行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，此外变更与撤回的目的是为了公共利益的需要，这里就涉及到当已经生效的行政许可满足该条款规定的条件是时是否适用的问题，在个人利益与公共利益权衡的过程中，只有在公共利益大于个人利益的时候才可以改变或者撤回。

2.信赖保护原则在违法行政行为中的适用规则

我国行政许可法信赖保护原则在违法行政行为中的适用规则主要见《行政许可法》第六十九条，第六十九条共四款。

第一款规定了撤销违法行政许可时对信赖该行政许可的相对人的进行保护的五种情形，“（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。”

同时在第四款规定因为信赖该行政许可而受到利益损失的相对人可以获得相应的行政赔偿。因此可以看出对于违法行政许可不考虑其公共利益与个人利益之间的关系，只要是满足以上五种情形一律撤销，不存在以存续的方式予以保护，只能以财产赔偿的方式予以保护。

此外要注意本条第三款“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”这不是信赖保护原则的表现，该条款是在表述对违法行政许可不予撤销的理由，不是在权衡公共利益与个人利益大小。

五、行政许可法中信赖保护原则的不足与改善

（一）公共利益的判定不明与改善措施

《行政许可法》第八条规定信赖保护原则适用的前提是为了保护公共利益，因此公共利益的判定是变更或者撤销行政许可的关键问题，但是纵观《行政许可法》及其他相关法律法规没有任何关于“公共利益”的界定规则，没有“公共利益”与“个人利益”之间的权衡规则。这就容易导致政府在公共利益界定上自由裁量权的滥用，导致政府极有可能为了极小的利益损害相对人的个人利益，无论是哪一种结果都是不符合信赖利益保护原则的立法初衷。

因此，笔者认为可以在《行政许可法》中采取列举法来界定公共利益，同时辅助以公共利益内涵来界定，再建立相应的听证程序来判断。

（二）补偿性质、程序不明与改善措施

《行政许可法》第八条规定信赖保护原则针对合法行政许可的保护方式是财产补偿，但是没有规定补偿的性质和补偿程序。这种补偿到底是完全补偿、公平补偿还是适当补偿？不同的补偿性质，行政许可相对人可以获得的补偿数额不同，此外到底如何进行补偿也是一个关键点，但是这种决定性意义的项目卻缺乏相应的规则约束，导致行政机关对待行政许可相对人的随意性。

因此，笔者认为首先需要明确补偿的性质，其次明确补偿的上限与下限，再次构建相应的补偿程序，赋予补偿请求权人以补偿请求权、听证申请权和对补偿不服的起诉权。

（三）存续保护方式缺失与改善措施

《行政许可法》第六十九条对于被撤销的违法行政行为采取财产补偿的保护方式，但是是否对于所有违法行政许可均打破其已经稳定的法律状态是值得商榷的，毕竟财产保护的力度是有限的，薄弱的。事实上当原有的法律状态对于人民有利时，就应当采取存续保护的方式，这种存续保护的方式不应该区分行政许可是否合法与违法。

因此，笔者认为可以在《行政许可法》中增加对信赖违法行政许可的存续保护方式。

六、结语

信赖保护原则有利于保护行政管理建设相对人权益，有利于诚信政府的建设，有利于行政法治发展与完善，该项原则被纳入到《行政许可法》是我国法治建设的重大进步，但是也应当看到目前我国《行政许可法》中关于信赖保护原则规定的不足，我们必须要学习国外先进经验，建立更加全面具体而且符合中国国情的信赖保护制度。

[参考文献]

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[2]姜明安.行政法与行政诉讼法（第五版）[M].北京：北京大学出版社.北京：高等教育出版社，2011.