紧追权行使主体研究

戴雅婷++潘耀亮

摘要：国际法上的紧追权，是指沿海国相关海洋主管部门，发现并有充分理由认为外国船舶在其管辖海域范围内违反本国法律、法规规定，并企图从该管辖水域逃离至公海时，按法律规定的程序对该外国船舶进行追逐至公海，将其缉捕并强行带回本国的权利。紧追权这一概念的出现，是基于19世纪主要沿海国家争夺海洋权利、维护自身海洋利益的现实需要，国际上的理论研究和立法也功不可没，实践与理论的交织推动着紧追权的成文化、合法化，并根据现实情况不断向前推进和更新。

关键词：紧追权；紧追主体；海洋维权

中图分类号：D993.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0114-02

作者简介：戴雅婷（1991-），女，汉族，山东潍坊人，大连海洋大学，法律硕士，研究方向：海洋法；潘耀亮（1991-），男，汉族，安徽亳州人，大连海洋大学，法律硕士，研究方向：海洋法。

一、紧追权立法现状

在《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）中，紧追权主要规定在第111条，共8款详细阐述了紧追权的紧追事由及法律依据、紧追工具及主体、实施紧追的区域、紧追的开始、接替和终止、行使方式、不当紧追引起的赔偿责任等。依据《公约》，各沿海国家纷纷在国内立法中规定了有关紧追权的条款，力求国内法与国际法的统一协调，既能在海洋执法中避免不必要的国际冲突，也能在海上维权中占据优势。我国同样也在国内法中对紧追权作了规定，主要集中于1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》（以下简称《领海及毗连区法》）第13-14条和1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（以下简称《专属经济区和大陆架法》）第12条。此外，2001年《中华人民共和国海关法》、1999年《由于加强海上治安防范维护船舶安全的通知》、1993年《关于海关执行缉私任务的船舶在海上行使紧追权的批复》、1993年《关于加强东海海上航行和渔业安全意见的通知》也均对紧追权的行使做出了规定。可见，我国对紧追权的规定比较分散，从法律到法规再到规章，各个效力层级的法律文件都有相关规定，牵涉不同执法部门，本身就造成执法依据混乱和不清晰，立法混乱，甚至相互冲突，在实践中操作性差；同时上述法律法规与《公约》也有不统一之处，以致在紧追权行使过程中引发国际争端。与此同时，我国《专属经济区和大陆架法》第13条的规定这表明根据该法紧追权的行使可依照《公约》第111条的相关规定，也可以依照中华人民共和国的其他法律，然而我国《领海及毗连区法》对紧追权的规定与《公约》的规定有不同，这也是我国在实际操作中执法主体不够明确的重要原因。

二、我国紧追权行使主体之不完善之处

对于紧追工具和紧追主体的规定，是正确有效行使紧追权的重要一环，这表明行使紧追权的主体资格，目前，我国关于紧追权行使工具和行使主体的规定并不明确，还有许多亟待完善之处。

（一）“执行政府公务”用语缩小了紧追工具的范畴

《公约》第111条明确规定，紧追权只能由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行驶。我国《领海及毗连区法》第14条却使用了“执行政府公务的”说法。“为政府服务”和“执行政府公务”这两种说法，显然，范围是不一致的，“为政府服务”这一说法比“执行政府公务”这一说法范畴要广，相比《公约》的规定，“执行政府公务”缩小了紧追工具的范畴，这自然减损了国际法赋予我国的权利。

（二）“执行政府公务”的船舶这一表述不明确

早前對于紧追权“执行政府公务”这一模糊规定，海事、边防、渔政等各部门存在着交叉执法，相互推诿的情况，“执行政府公务”的部门具体是指哪些，职能如何分配，如何协调各部门的行动，都没有详细规定。2013年重组国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法。经过整合，虽然原先海上执法权分散的情况不复存在，但仍旧有一些权力分散在各个部门法中。无论是按照国际上《公约》还是国内《领海及毗连区法》，中国海警局作为海上执法机构都有资格行使紧追权，但是任何权利的行使都应有法律明确的授权。我国海洋维权执法体制庞大，执法主体若没有法律授权，就会产生负面效应，即名不正言不顺，陷入任意性和随意性，不作为也无所谓。但目前来说，我国并没有在立法中明确授予中国海警局实施紧追之权利。

（三）国内相关法律未规定“有清楚标志可以识别”

《海洋法公约》规定为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机应是有清楚标志可以识别的，即条件有二，一是有清楚标志，二是可以识别，二者缺一不可。但在我国《领海及毗连区法》中，仅仅规定了由中华人民共和国授权和执行政府公务，并未要求有清楚标志可以识别，这一与国际法规定不一致的地方，势必导致现实执法中的不必要的冲突和对抗。

三、我国紧追权主体的完善

当前，由国家海洋局负责起草的《海洋基本法》已被列入国务院2016年立法安排，有必要在《海洋基本法》中对紧追权进行统一与规范，在紧追权行使主体方面也应作出明确界定，笔者认为，可以从以下几个方面进行完善：

第一，在新的立法中，将《领海及毗连区法》中的“执行政府公务”改为“为政府服务”，对于“中华人民共和国授权的执行政府公务的船舶或航空器”加以“有清楚标志可以识别”的限制，以实现与《海洋法公约》的统一，减少不必要的国际纠纷。因为“清楚的可识别的标志”的意义在于确保国家对经授权代表国家行事的船舶或飞机的行为负责任。

第二，根据《海洋法公约》第111条第5款规定行使紧追权的船舶应当“有清楚标志可以识别”，尽管我国《领海及毗邻区法》和《专属经济区和大陆架法》对此未作规定，但可以确定地划分为两点标准：一是有清楚标志；二是可以识别。国家海上管辖权的执法主体是以执法工具为标志的。从形式要件上看，中国海警船符合“有清楚标志可以识别”的条件，中国海警局作为我国海上执法机构，当然能够使用紧追权。而从实质要件来看，沿海国根据国家主权论享有海上管辖权，中国海警局是代表国家行使海上管辖权的执法主体，国家主权和国家海上管辖权为中国海警局海上执法权提供了充分的权利依据，是中国海警局今后在与邻国争议海域进行海上巡航、海上治安管理等执法活动的有力支撑和国际法理依据，也就是说中国海警局行使紧追权是有切实的理论依据的。再者，根据现行的法律法规，在我国领海、毗邻区、专属经济区和大陆架区域，中国海警局都可以根据需要行使紧追权。我国法律至今还未明确规定紧追权的行使主体范围及权限，日本海上保安厅和美国海岸警卫队作为统一海上执法机构都经法律赋权，两国分别在《海上保安厅法》、《美国海岸警卫队法》中明确授予海上执法权限，这当然包括紧追权的行使，所以我国应学习美日的做法，亟需通过立法赋予中国海警局海上紧追权。

目前，我国涉及紧追权的法律文件，多头立法，种类、数量较多，当务之急是梳理国内现有的关于紧追权的法律文件，消除已出台的法律文件之间的冲突，更新修改陈旧过时的法律条文。同时，应将各执法部门自行制定的一些法律文件予以修改或废止，在《海洋基本法》中明确紧追权的行使主体。不管用何种主体执行海洋维权任务，都要由法律统领和授权，才能切实保障我们进行海洋管理和海上维权的合法性。

第三，尽管军舰的法律地位争议不断，但是各国都达成一个共识：在有管辖权的海域必须要有一定的武装力量来保证巡航执法的顺利进行。授予军舰执法主体地位既是公约的要求，也是各国的惯例。在我国《领海及毗连区法》第14条也赋予了军队紧追权。对于紧追权，由于其针对的是违反沿海国法律或法规的外国船舶，中国海警局和军舰都有对外国船舶进行监督检验的职责，所以为维护我国的合法权益，将紧追权应该同时赋予中国海警局和军队协同行使，因而有必要在《海洋基本法》中做出明确的执法依据规定。

紧追权作为海上维权的一项重要途径和手段，有必要根据《公约》以及中国的实际情况，在法律中予以明确、清晰、完整的规定。中国海警局和军队作为海上维权执法力量，是行使紧追权的两大主体，尤其是新组建的中国海警局，由于改革机构先行、立法的滞后，以及关于紧追权法律规定的缺陷，中国海警局在行使紧追权时，缺乏执法合法性，执法出现茫然性。笔者认为通过以上文中提出的解决措施，加之再制定相应的海警执法程序法，使中国海警局进行紧追权执法时有章可循，提高执法效率，与军队协同执法，更好地行使紧追权维护我国海洋权益。

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