农村土地集体产权的主体化及其治理机制

任东峰

摘要：农村土地集体产权是当前农村改革的核心问题，是新农村建设需要重点解决的难题。土地是农民群众赖以生存的重要生产资源，是社会大众普遍关心的核心问题。在现阶段我国社会不断发展转型的全新历史时期，如何让农村实现快速发展，让农民真正增产增收就在于如何看待土地所引发的一系列的问题，找到问题的根源才能及时将问题解决。本文主要结合实际情况，就农村土地集体产权主体化和治理机制进行了分析，希望通过本次研究对同行有所助益。

关键词：农村土地集体产权；主体化；治理机制

长期以来，我们在对整个产权制度进行分析的过程中，总是在有意、无意的回避一个问题，那就是农村长期发展过程中依托了一个相对比较弱的产权，这个产权就是农村土地集体产权，这也是三农等诸多农村问题产生的根源。长久以来，我国农村集体资产不明晰、所有权被虚置等问题突出。过去农村集体资产遗留的一些问题导致许多农民权益受到损害，想要进行农村集体资产的顶层设计，首先要清查核资，进行集体成员认定，以此保障他们的收益分配权。2016年，农业部发出消息显示，将会进一步扩大农村承包地确权登记颁证省试点至22个，与此同时，能让农民变成村集体“股东”的农村集体资产折股量化改革试点正在全国多个地区推开。农村土地确权是实现农村土地集体产权主体化的主要途径，在未来需要我们深度研究分析。

1 农村土地集体产权的主体化

在集体产权可以分割的条件下，不同的权利项可以包含不同的主体，但是这些不同主体之间的关系是根据集体所有权的性质、形式和职能而开展的。因此，实现农村土地集体产权的主体化是集体产权主体化的主导方向，其可使农村特定范围内的土地归属于某一个农民集体，也就使得这些特定的土地成为农民集体所属的财产和资源。只有明确了集体土地的主体归属关系之后，土地的性质、形式和作用才能得以最终确立；对集体土地占用、使用和支配的各项权利组成的复杂产权才可以有序的形成；同时也才能在农村社会中确立一种科学的财产秩序；农村土地集体产权的主体化才能够形成明确的物权和产权，保护农民群众的合法权益，同时还能够极大促进农民群众农业生产的积极性，这是农村土地集体产权主体化的主要作用。

目前，在我国法律体系中规定农村土地属于乡镇、村集体和村民组织集体所有，但是在法律体系中没有明确乡镇、农村和农民之间主权的边界和范围。由于不同地区农村经济发展水平存在很大的差异性，同时还存在显著的文化差异，农村土地占有关系表现为多种多样的形式，法规在制定过程中很难全面照顾到。尽管在上世纪我国出台的《土地管理法》中规定应该农民集体土地进行确权登记颁证，但是具体工作并没有全面开展。

进入新世纪以来，特别是党的十八大系列会议对农村集体土地确权颁证高度重视，2011年国土资源部、农业部和财政部联合颁发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，其中明确规定了要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等权属确权颁证工作，确保农民群众的土地物权。这项工作在确认农民集体、农民和土地长期稳定的的产权关系方面发挥了积极作用。

2 农村土地集体产权的主体化机制分析

2.1 在原有集体土地产权制度下，通过维护农民群众合法权益缓解当前矛盾

首先，稳定农民群众的土地产权。在2002年颁布的《土地承包法》使得农民群众土地使用权有了明确的法律依据。现阶段，农村集体土地产权确权颁证工作需要在很长一段时间内才能完成，因此，需要继续坚持三级所有的土地产权制度，在农民群众市场中的对等话语权尚未形成之前，要依靠法规保护农民群众的合法权益。

其次，明确土地用途权责。在农村集体土地使用过程中，要明确农民群众、政府和村集体以及开发者之间关系和权责。政府在土地流转、开发利用等环节只起到监督和服务引导作用。对于用于公共建设用地而征地的必须严格限制和审查。要保证农民个体、村集体和开发者中之间保持平等的市场主体地位，按照市场化原则，体现土地在市场的价值和作用，实现土地使用权的自动流转。

同时，还要保证被征用土地农民的补偿标准符合市场价值，确定补偿最低限额，补偿价格以市场为准；最后，通过立法提高农民群众的参与权。农民群众在土地征用过程中，对市场信息的了解十分有限，处于弱势地位，保证农民群众直接参与到征地谈判过程中，可以保证征地结果的合理性和科学性。在收益方面，承包权范围内的土地补偿费应该完全归属农民。

2.2 限制政府部门的征地权限

首先，明确界定公共土地概念，限制政府随意征地行为。政府部门要完全退出非公共用途的土地农转非过程，不能参与市场主体的谈判过程，最后土地征用的结果在行政部门的认定主要体现出政府部门公信力。

其次，强化对政府监督，提升政府服务职能。在现阶段的管理体系下，应该从我国具体国情出发，应该进一步明确城市用地和农村用地的区别，强化两者之间区别，农村土地转为城市用地必须有严格的程序保障，最终实现土地的集约化利用。

最后，要对农村集体土地产权制度进行长远的规划。在农村地区逐渐设立土地承包权的继承权和抵押权，进一步改进现有土地的登记制度，对土地租用、流转和承包行为进行严格规范，另外要进一步限制政府部门参与农村集体土地调整的权利和征地权利，真正实现农村土地集体产权的主体化。

参考文献：

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[2]蒋省三，刘守英.土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查[J]. 管理世界. 2003（11）

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（作者单位：山东省郓城县国土资源局）