鄂尔多斯市矿产资源的开发与管理

李强

摘 要： 矿产资源是鄂尔多斯经济发展的主要支撑，但由于开发技术的欠缺和管理方面的失误，导致鄂尔多斯的矿产资源得不到有效的利用，不仅如此，在开采的过程中还造成生态环境的严重破坏。因此，构建和谐的矿产资源开发秩序和转变矿产资源行政管理职能势在必行。

关键词： 和谐； 开发； 管理

鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，地处鄂尔多斯高原腹地。东、南、西与晋、陕、宁接壤，北及东北与自治区最大城市包头以及首府呼和浩特隔河相望。东西长约400km，南北宽约340km，总面积86752平方公里。

1. 矿产资源情况

鄂尔多斯境内有储量丰厚的矿产资源，主要矿产种类有煤、煤层气、天然气、油页层、食盐、硫磺等。煤炭资源最为丰富。按地域位置，鄂尔多斯市可划分为东、西、南、北四大煤田。东部即准格尔煤田，西部即桌子山煤田，南部即东胜煤田，北部即乌兰格尔煤田。鄂尔多斯的煤炭资源不仅储量大，分布面积广，而且煤质品种齐全，有褐煤、长焰煤、不黏煤、弱黏煤、气煤、肥煤和焦煤，而且大多埋藏浅，厚度大，易开采。鄂尔多斯市的四大煤田，除乌兰格尔煤田外，其余均正在开采之中。

准格尔煤田成煤时代为石炭二叠纪，煤种有不粘煤、长焰煤和弱粘煤，属优质动力煤和化工用煤。

东胜煤田成煤时代为早中侏罗纪，煤种为不粘煤和长焰煤，发热量为18MJ/kg～29MJ/kg、灰份为7%～20%、含硫为0.47%～3%、水份为6%～16%，属优质动力煤、气化用煤。

桌子山煤田成煤时代为石炭二叠纪，主要为焦煤和配焦用的气煤、肥煤和廋煤，少量为长焰煤。

乌兰格尔煤田成煤时代为石炭二叠纪，煤种为长焰煤，灰份16%～24.67%、水份5%～6%、硫份0.5%左右，发热量为20MJ/kg、挥发份为30%左右。

煤气层：煤气层储存在侏罗系中下统延安组中，据现有资料，鄂尔多斯市煤层气极其丰富，远景资源总量较大。

天然气：鄂尔多斯市已探明天然气田5处，探明资源储量居全区首位（占98.63%），居全国第四位。

油页岩：鄂尔多斯市在伊金霍洛旗侏罗系中下统地层中已查明油页岩两处。另外，三叠系延长组也是寻找油页岩的良好层位。

食盐主要分布于杭锦旗、鄂托克前旗和乌审旗，有矿产地14处。硫磺主要存储在黄铁矿（硫铁矿）中，以天然黄铁矿形式产出，分布在准格尔旗、东胜区和伊金霍洛旗境内。

2. 存在的主要问题

第一，礦产资源勘查程度偏低，且勘查工作程度全市不平衡。煤炭储量多集中于东胜煤田、准格尔煤田国家规划矿区中；矿业经济不发达的乌审旗、鄂托克旗、杭锦旗的煤炭勘查程度偏低，基础储量很少。煤层气目前尚无可供开采利用的基础储量，天然碱资源潜力不明，桌子山东缘及黄河西岸的石灰岩、白云岩等非能源可矿产勘查程度很低。规划期需要加大勘查力度，查明矿产用途和资源潜力，使矿产资源得到合理的开发利用。

第二，矿山结构有待完善。目前，鄂尔多斯市煤炭开采小型矿山依然偏多，非能源矿产开采仍存在小、散、乱的状态需要进一步整合和整改，生产技术和管理水平还不够先进，较多煤炭矿山企业回采率还在45%左右，这些问题在一定程度上影响着资源的合理利用。

第三，综合勘查、综合利用的程度还不够。鄂尔多斯市的能源矿产煤炭、煤层气紧密共生，与煤伴生的耐火黏土、高岭土等非金属矿产综合勘查和综合利用率不高。

第四，矿产地质环境问题仍然较多，突出表现为占用破坏土地资源，固体废弃物和煤层自燃对环境的污染及地表水污染、地面坍塌等，全市因矿业开发占用破坏土地恢治理率仅为12.3%，有待进一步加强。

3. 如何开发与管理

3.1 构建和谐的矿产资源开发秩序

构建和谐的矿产资源开发秩序必须以矿业权私法规范为基础。俗话说，没有规矩，不成方圆。在开采和利用资源方面，我们要做到有法可依。依据鄂尔多斯市的资源情况，要构建和谐的矿产资源开发秩序，需注意以下两点。

3.1.1 国家干预要充分尊重私法自治权

目前，我国实行的是市场经济体制，国家干预太多就会挫伤企业的积极性。在开发和利用矿产资源方面，鄂尔多斯市应依照国家的具体方针和政策，实现可持续开发战略。在具体方针的指引下，根据当地的实际情况，对矿产资源进行科学合理的开采，以不损害经济利益和环境为前提。

3.1.2 矿业权是矿业权人捍卫其民事权利的基础

在开发矿产资源的过程中，必然会涉及各方利益。为了能够合理有序地进行矿产开发，就需要均衡各方利益和职责，其中，矿产权就是其中的一种。在矿产开发过程中，矿业权是矿业权人捍卫其民事权利的基础。近年来，民事特别法的发展更不断增加着私权的种类，如矿业权、空间所有权和区分所有权等，为民法所确认的每一个民事主体所应具有的这些最基本权利。

3.2 转变矿产资源行政管理职能

构建和谐矿业的关键是转变矿产资源行政管理职能，保护矿业权利，服务矿业发展。服务型政府要求矿产资源行政管理职能的创新，行政权的角色和身份必须定位为私权的保护者和服务者。

3.2.1 改变现行法律规范体系中过分强调以行政手段来保障国家对资源所有权实现的现状

（1）忽视或否认矿业权的私权属性是目前行政管理的最大缺陷。当前，矿产资源法的规定过分强调对矿产资源的行政管理，以保护国家对矿产资源所有权的实现为立法目标，而忽视民事权利义务的设定。此种源于计划经济条件下的法律制度的设计，不但制约着鄂尔多斯市矿业权交易制度的建立和矿业市场化的真正实现，而且忽视甚至否认矿业权的财产属性。其最大的问题在于，没有从赋予矿业权人民事权利，也没有从规范和限制权利行使的角度，来达到实现矿产资源开发利用之目的。（2）行政监督管理手段单一、僵化，不适应市场运作模式。我国现行的矿产资源法的规定表明，矿产资源管理缺乏社会参与，管理手段单一、僵化。鄂尔多斯市矿业资源的开发与管理一方面应强调国家行政管理的广度，另一方面应以直接管制为主，辅以罚款、吊销许可证等强制手段。（3）利益分配对于调动各方面积极性有着重要作用。当前非法勘查开采屡禁不止的原因很大程度是由于地方保护主义。一方面，在涉及行政管理时，政府处于管理者的地位；另一方面，涉及民事法律关系时，政府处于与矿业权人平等的公法人地位。

如果矿业权折价为股份，矿产地所在地取得一定比例的股份或进行矿业权期权交易，地方政府和管理部門将以长远眼光充分利用当地资源，为矿业开发提供更好的服务。

鄂尔多斯市煤矿的生产和安全设备通常需要大笔投资，在产权界定不清、各方利益不明的情况下，矿主们为保护自己的产权，不会做安全生产的长期投资。从矿产资源的产权制度入手，或许能解决煤矿的安全生产问题。所以，仿效农村保护农民土地承包经营权的机制，在合乎矿业经营资格的前提下，规定矿业权在一个特定范围内的尽可能长的存续期间，是激励矿业权人保持长期投入，防止其掠夺性开采的一个有效的方法。

3.3 形成和谐的矿产资源开发管理秩序

构建和谐的矿产资源开发管理秩序，必须以科学发展观为指导，发展循环经济，保护生态环境，促进矿业经济发展与人口、资源、环境相协调。

3.3.1 确立矿业法的法律地位

鄂尔多斯市矿产资源的开发利用单靠国家的权力是解决不了全部问题的，但仅靠私人的权利也解决不了问题。随着社会的发展，矿产资源开发利用越来越变成一种具有团体特点的社会化运动，成为鄂尔多斯市社会发展的公共利益问题，矿业立法的宗旨即是为了保护每一个矿业权人的合法权利。

3.3.2 健全利益制约机制，形成利益激励机制

鄂尔多斯市矿业权领域出现众多的问题根本原因就在于利益机制的矛盾和缺失。无论是矿产资源的所有人——政府，还是利用人——矿业权人，都存在对其不当利益的制约和防范。事实证明，在没有合理的利益机制约的状况下，要解决目前大量存在着的采富弃贫，采易弃难，只开采不加工，以简陋落后的生产工艺和设备搞掠夺式开采，为了以低值廉价的矿产去攫取眼前的巨大经济利益，从而造成不重视安全生产，矿难频繁发生的状况，几乎是不可能的。反之，只要建立起相应的利益激励机制，即完全可以调动政府依法行政和矿业权人的依法采矿、重视安全的积极性。

3.4 走可持续性发展道路

鄂尔多斯市矿产资源是有限的，如果不加以合理的开发和利用，这些资源总有一天会用尽。为了能够科学、合理地利用这些资源，为当地的经济发展发挥重大作用，就必须走可持续发展道路。在开采和管理上，只有充分有效地利用现有的有限资源，才能够在最大的限度内做到节约。

参考文献：

[1] 利文.有生命力的整合——内蒙古鄂尔多斯市矿产资源整合见闻[J].西部资源，2010（3）：25-26.

[2] 王姝琼， 王婉琼. 对内蒙古矿产资源开发利用的探讨[J].西部资源，2014（4）：102-104.