“多规合一”背景下特色小城镇的发展研究

包丽娜

摘 要： 空间规划是现代政府调控市场经济，合理配置资源，平衡各方利益，保护生态环境，促进社会经济高效和可持续发展的重要工具，其地位与作用在我国已经步入城市化会的背景下日益凸显，并且具有多尺度和综合性的特征。发展特色小城镇是建设新型农村的重点，但是目前我国目前还没有出台具体的建设特色城镇规划，并且由于多方面的原因，我国的空间规划存在着“多规”并存化及“多规失衡”的现象，集中表现在规划内容不一致，相互冲突及规划标准不统一，难协调等方面，深刻影响着各项规划的实施性和地方经济社会的发展。本文以“多规合一”为背景，研究发展库伦旗特色城镇，并且提出存在的问题。

关键词： 多规合一； 特色城镇； 土地利用总体规划

1. 研究意义与背景

我国政府出台的规划类型有80多种，其中法定规划有20余种，规划体系庞杂紊乱，呈现“各自为政”“争当龙头”的局面，在规划编制和管理的过程中存在管理要求缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题。随着规划改革的深入发展，“底线式”的空间规划、“协同式”的管理机制和“留白式”的市场实施更加引人关注，多行业的规划整合工作势在必行。

在国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中明确指出加快发展中小城市和特色镇，以提升质量、增加数量为方向，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。发展特色小城镇，是社会发展的需要也是土地节约集约利用的必然要求。特色小城镇的发展是推进新型城镇化的一条新的路径。

2. 相关概念

2.1 多规合一

“多规合一”即将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及环保、产业、市政等专项规划的编制、实施进行融合。“多规合一”的内涵应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提高政府行政效能的有效手段。

2.2 特色城镇

本文中所指的特色城镇是指“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。”在新近公布的“十三五”规划纲要中，明确提出要在未来五年中加快发展中小城市和特色镇。无论是发展环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等现代产业，还是专注于茶叶、丝绸等历史经典产业，特色产业的小城镇而是并非千镇一面。

3. 多规合一下发展特色城镇

3.1 研究区域概况

库伦旗位于内蒙古通辽市西南部，地处东经121°09′～122°21′，北纬42°21′～43°14′，总面积4716平方公里。地处燕山北部山地向科尔沁沙地过渡地段。燕山山脉自旗境西南部延入，在中部与广袤的科尔沁沙地相接，构成旗境内南部浅山连亘，中部丘陵起伏，北部沙丘绵绵的地貌。整体地势呈西南高，东北低，因地处环境和自然条件的特殊、生活习惯以及历史原因属于典型的半农半牧区。

3.2 实施多规合一特点

3.2.1 多规合一并非是一个单独的规划部门

多规合一是经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态保护规划等多个规划相互协调、探讨后制定出每部门的规划。多规合一，能根据当地综合实际情况，制定因地制宜的规划，而不仅仅是根据片面情况或片面目标制定单项规划。虽然字面意义是“合一”，但是合一后它不是一个单独的规划部门，各个规划部门根据其他部门制定出的规划制定出本部门的规划。

3.2.2 实施多规合一的标准

“多规合一”是每部门依据其他部门规划制定本部门的规划，制定一个规划标准是实施“多规合一”的必不可少的依据。在众多规划中，要依据哪个规划为标准，这个问题目前还没有明确的规定，众说纷纭。在本文中，以土地利用规划为依据。具体有以下几个原因：

（1）土地的承载力

中国经济新常态下，我国面临着人口城镇化、经济服务化、发展低碳化、产业高端化等问题和机遇。抓住机遇顺应国际经济，需要做好土地宏观调控，提供经济发展的场地。

（2）土地面积的有限性

十八届五中全会决定：一对夫妻可生育两个孩子政策。2014年，我国人口137462万人，不考虑二孩政策的情况下到2030年我国人口将达到15亿。但是提供人口生活一切的土地面积是不变的，人地关系一如既往地成为关注的热点，人地关系需要重新调整。解决新增人口需要的土地问题才能解决其他的问题。

（3）土地的净化功能

土地作为一个生态系统，有着净化污染物，无机能转有機能等功能。2015年9月21日中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》中提到建立国土空间开发保护制度，完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。土地的净化功能建设生态文明的基础和不可缺少的部分，因此土地利用规划的编制是至关重要的。

3.3 发展特色城镇

3.3.1 发展搬迁撤并型村庄

库伦旗北部以沙丘地貌为主，生活方式以牧区为主，农村居民点布局比较散开，通过合理布局新农村居民点，进行村庄整治和退宅还耕，使农村居民点的整治迁并与农业生产发展和牧民生活水平提高相结合。在内蒙古“十个全覆盖”工程中，明确有危房改造工程，在这次工程之后，该旗北部的牧区农村居民点整理取得了较好的成果，目前搬迁出5个村庄并撤并新建新农村3个，退宅还耕16191.90亩。这不仅解决了农村居民点荒芜，浪费土地资源的严重问题也提高了农牧民的实际收入，改善了农牧民的生活。

3.3.2 发展旅游特色城镇

库伦旗拥有丰富的历史文化，有三大寺、大青沟等历史旅游景点，不仅有这些物质文化遗产还有已经被列入国家非物质文化遗产的安代文化。库伦旗目前也充分利用这些旅游景点，吸引着区内外的游客，这无疑提高了该旗经济收入。不仅如此该旗2015年开发了塔敏查干沙漠旅游景点，到2016年景点纯收入达到527.63万元，明显地提高了该旗经济收入水平。库伦旗不仅是中国安代艺术之乡也是中国荞麦之乡，开展荞麦节，吸引更多的游客，不仅能把荞麦饮食文化推广出去还能提高政府经济收入。目前这项项目还未启动，但是相信不久的将来会渐渐发展。该旗境内南部浅山连亘，中部丘陵起伏，北部沙丘绵绵的地貌，以沟谷为主的地形条件适合大规模种植荞麦。特色旅游景点是该旗发展特色城镇的一项重要的方式。

3.3.3 发展特色城市建设

该旗因其特有的地形条件，需要扩建城镇基础设施，因此到2011年，完成了库伦镇东梁新区北扩2.88平方公里的控制性详细规划和库伦镇2.33 平方公里的古镇保护规划方案编制工作。投资1.52亿元，实施城镇建设项目19项，完成了库伦镇生活垃圾处理场、廉租住房、火车站广场等5项续建工程；实施了新城区道路延伸、哈达泰植物园人工湖、网球公园、供热改造、燃气管道建设等14项新建工程。

3.3.4 发展特色自然资源

该旗截至2012年，已探明的矿产有27种，其中铝、锌、石灰石、大理石、高岭土、铁等储量丰富。有林地达146万亩，森林覆被率为34%，林木储积量280.3万平方米，草牧场398万亩。值得一提的是该旗荞麦年产1500万斤以上，是国内外市场的热门货。该旗也抓住这个机遇和特色，大量加工并销售出荞麦食品及生活用品，比如荞麦面、荞麦茶、荞麦酒及荞麦枕头等。

3.4 多规合一下发展特色城镇

多规合一的特点及其本质是建立空间规划体系，最后的目标是经济社会的发展。本文中发展特色城镇最终目标就是提高社会经济收入。本文中发展特色村庄、特色城市建设、特色自然资源需要土地利用总体规划、经济社会发展规划、城乡规划及生态环境保护规划理顺各类规划空间管理职能为主旨，以在有坐标的一张图上叠加融合各类、各专业、各行业规划的空间信息为路径，实现各类规划衔接一致，相互融合到一张可以明确边界线的城镇域图上，特色城镇发展就可建立统一的空间规划体系。

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