全面依法治国背景下农民工权益保护的几点法律思考

刘安辉

摘 要： 党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。因此，如何保障为经济社会发展做出巨大贡献的农民工的合法权益，是全面依法治国的题中之义。本文以农民工权益保护存在的问题着手，分析产生问题的原因，并提出保障农民工权益要从增强守法意识、树立法律权威、抓好法律监督、畅通司法救济渠道、健全完善相关立法等五个方面采取法律对策。

关键词：新型城镇化 农民工权益 法律意识 法律对策

中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）12-0341-02黨的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全面依法治国是一个全新的概念，从结构到内涵，从理论到实践，涵盖了我国法治建设的各个领域和各个层面。因此，如何保障为经济社会发展做出巨大贡献的农民工的合法权益，是全面依法治国的题中之义。法治社会的核心就是以人为本，首要问题就是保障农民工的合法权益，解决农民工进城以后的择居权、就业权、受教育权、社会保障权等。

一、农民工权益保障的现状

麻阳苗族自治县位于湘黔边界的湖南省西部，怀化市西北部，辖23个乡镇，总面积1568平方公里，其中耕地面积25.5万亩，总人口39.95万，农业人口32.8万，是一个典型的“人多地少，土地零散”的山区边远县，也是一个劳务输出大县。根据麻阳县统计局公布的数据显示，2015年底全县外出务工人员就多达8.8万人。笔者主要就外出农民工权益保障情况进行调查，发现这些年来，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，保护农民工权益也取得了明显的成效，改善最为明显的是农民工“欠薪”情况。但是，作为弱势群体，农民工在其择居权、就业权、受教育权、社会保障权等方面存在的问题仍比较突出。

1.职业技能培训权利保障难

笔者在调查中发现，麻阳在外务工人员多以初中文化程度为主，新生代农民工多以中专和高中文化程度为主，多数没有参加过任何技能的培训。据麻阳县统计局颂的数据显示，在全县8.8万多农民工中，接受过技能培训的农民工占32.7%，比上年提高1.9个百分点。可见文化程度低，接受的职业技能培训少，是农民工的一个显著特征。虽然近年来农民工接受培训的比重每年都有所提高，但远未达到市场的要求。分析原因主要是由于农民工职业技能培存在多头管理，培训任务和培训内容与市场需求严重脱节，导致农民工对职业技能培训积极性不高。

2.自主择业的权利保障难

由于受自身文化素质和劳动技能的影响，外出农民工没有太多的职业选择空间，大都只能从事一些简单的体力劳动，或对知识技能要求不高的低技能工种。如调查中，笔者就发现，在麻阳郭公坪溪口村外出务工的146人中，有83人从事的是建筑、搬运行业，约只有20多人在从事服务行业。据麻阳县统计局数据显示，农民工在职业主要集中在制造业、建筑业。其中，从事制造业的比重最大，占35.7%，其次是建筑业，占23.5%。由此可见，农民工自主择业的权利难以实现。

3.同工同酬权益保障难

近年来，随着我国社会经济的高速发展，农民工工资也有所上涨，但与城镇职工相比，工资收入仍存在一定的差距。国家统计局公布的数据显示，2015年外出农民工人均月收入3072元，比上年增加208元，增长7.2%，增速比上年回落2.6个百分点。据新国家统计局发布数据的数据显示，2015年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为62029元。可见，农民工的工资增涨远远低于城镇职工。孟昕就曾指出：“这种状况在过去15年没有得到改善。”农民工资拖欠比较严重，尤其在建筑、运输业等行业比较突出，据国家统计局数据显示，2015年，被拖欠工资的农民工人均被拖欠工资为9788元，比上年增加277元，增长2.9%。

4.实现城镇安居保障难

俗话说，安居才能乐业，但目前不仅大城市，二三线的城镇的房价也居高不下，农民工想要在城镇实现“住有所屋”，还存在一定的困难。因此，许多农民工虽然工作在城镇，大部分时间却生活在乡村，像候鸟一样在打工地与居住地之间迁徙；还有相当一部分农民工靠租房居住，游离在城市之外。

5.签订劳动合同保障难

签订劳动合同，作为农民工的一项重要权利，《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律作了明确规定，但令人遗憾的是，农民工签订劳动合同的状况并未得到明显改善。据国家统计局公布的数据显示，2015年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为36.2%，比上年下降1.8个百分点。其中，外出农民工和本地农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重分别为39.7%和31.7%，分别比上年下降1.7和1.6个百分点。

二、农民工权益保护难的原因分析

农民工权益保护难有着诸多原因，关于历史方面和社会方面的原因学术界探讨得较多，如二元户籍制度，城乡二元结构，城乡二元劳动力市场等等，在此不就再累述，笔者主要从法律的角度对农民工权益保护存在的问题进行分析。

客观而言，在保护农民工权益方面，我国已经初步建立了比较完善的法律法规体系。但是法律法规的实施方面仍存在一些问题，未能达到预期的效果，笔者主要从四个方面进行探讨。

1.用人单位守法意识不强

就用人单位与劳动者而言，权利和义务是相对的，劳动者的权利，就是用人单位的义务，劳动者权利的实现程度，在很大程度上取决于用人单位的守法意识。《劳动合同法》对劳动合同的方方面面作了详尽的规定，如第10条规定：建立劳动关系，应当订立书面合同；第82条规定：用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。但令人遗憾的是，2015年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重只有36.2%，比上年下降1.8个百分点。[3]可见再好的法律一旦不被遵守，也只是纸上的权利。

2.监管缺位致使法律权威缺失

《劳动法》第85条规定：县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。第87条规定：县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。第88条规定：各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。劳动行政部门、地方各级人民政府、工会对劳动法律、法规的贯彻执行负有法定监管职责。山西黑砖窑案、吉林德惠火灾案，集中反映了监管缺位的突出问题，导致已经公布实施的法律未能发挥应有作用。

3.权利救济不畅

虽然《劳动法》中规定：劳动者在合法权益受到侵害时，有权要求有关部门依法处理，或者依法申請仲裁、提起诉讼。《工会法》也对工会维护职工合法权益进行了规定。但农民工的权利救济仍比较乏力。分析原因，一是因为《劳动争议调解仲裁法》规定解决劳动争议的方式有四种：协商、调解、仲裁、诉讼。协商、调解这两种方式是建立在双方自愿的基础上，虽然我们不能排除这两种方式存在的意义，但事实上劳动者与用人单位之间发生劳动争议时，基于各自的利益考虑，往往分歧较大，大多只能通过仲裁、诉讼方式解决。再加上《劳动法》中规定劳动争议仲裁前置程序，使劳动争议处理程序更加复杂、冗长，增加农民工维权成本。二是劳动争议案件属民事案件范畴，适用《民事诉讼法》有关“谁主张谁举证”的诉讼原则，由于农民工大多数文化素质不高，取证、质证能力有限，使农民工无法举证或举证无力，农民工的权益得不到及时维护和保障。

4.保护农民工权益的法律制度欠完善

现有的保护农民工权益的法律未能发挥其应有的作用，也与这些法律制度本身存在缺陷有关，这些缺陷表现在两方面：一是缺乏可操作性。如以《中华人民共和国工会法》为例，第6条规定：维护职工合法权益是工会的基本职责。第22条对企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，工会如何维护职工权益进行了规定。但现实的情况是，工会组织鲜见有效维护农民工权益的成功案例。二是在一些地方政府法规中，仍存在对农民工的歧视性制度安排，有违公平公正的原则。如以笔者所在的怀化市为例，怀政办发[2013]14号《怀化市城区义务教育招生入学管理办法》，把户口作为小学生入学的必要条件，将没有本地户口的孩子，包括农民工子女的孩子排除在外，像类似于怀化市的情况在全国范围内并非个例。

三、全面依法治国背景下农民工权益法律保护的对策

保护农民工权益，是一项复杂的系统工程，应综合采取多种手段和措施，但无疑法律措施是首选。在当前大力推进全面依法治国背景下，解决农民工权益保护问题，应采取以下法律对策。

1.增强法律意识

“法律意识是推动自觉守法的一个重要思想动力”。在法律实施过程中，法律意识是推动尊法守法的思想基础。现实中，正是用人单位将保护农民工权益的法律规定置若罔闻，想方设法逃避应尽的法律义务，才导致了侵害农民工权益的直接后果。因些，必须强化用人单位守法意识，立足于长期不懈的法制宣传教育，不断提高用人单位的守法意识，为保护农民工权益创造良好的思想基础。

2.树立法律权威

要实现法治重要的一个方面是树立法律权威，民众普遍服从法律。这些年来，农民工讨薪的事件是五花八门，总理帮忙讨薪也不是什么新闻。于是，当农民工权益遭到侵害时，要么选择上访；要么选择闹事，认为“大闹大解决、小闹小解决”。 ，这些都反映了，在大家的意识中认为，法律靠不住的，法律，还有什么权威可言？保护农民工权益，必须确立法律权威。各级地方政府、部门及领导干部要把法律手段作为治国理政的普遍首选方式，严格执行法律，依法办事，确保法律的权威，让法律成为社会治理最有效的方式。

3.多管齐下抓好法律监督

3.1对侵害农民工权益的违法行为保持“零容忍”

破窗理论说明容小过，必酿大错，这正是对违法行为保持“零容忍”的理论基础。当前一些用人单位侵害农民工权益，违反了相关法律规定，一些地方政府及相关部门往往抱着多一事不如少一事的态度，视而不见或者是习以为常，使侵害农民工权益的用人单位违法成本很低或零成本，这无疑助长了用人单位的违法行为。只有坚持对侵害农民工权益违法行为的“零容忍”，才能编织出一张疏而不漏的恢恢天网。这个网，既是违规行为无所逃匿的“高压网”，也是坚守农民工权利底线的“安全网。”

3.2建立健全用人单位征信记录档案

充分利用社会监督的强大力量，来监督用人单位的违法行为。劳动行政部门可以对与劳动者没有签订书面劳动合同的、不为劳动者缴纳社会保险费的用人单位，在依法进行行政处罚的同时，还应建立征信记录档案，并通过电视、报纸、网站、公告栏等方式进行公开曝光，提高监管效果。

3.3对监管者进行监管

将监管者纳入监管制度的框架内。相关的立法要明确监管部门的权利、义务和责任，明确监管的工作职责、工作程序和惩罚措施，建立有效的法律预防机制。负有监管职责的地方各级政府和相关部门，定期（每半年或一年）要将履行监管职责的情况在政府门户网站进行公布，接受社会监督，对于发生的侵害农民工权益的恶劣事件，要对监管者进行追责。在吉林德惠火灾案中，11名公职人员被立案侦查。但令人不解的是，社保机构的相关人员却没有涉及，理由是：失事的宝丰源公司未给职工交纳任何社会保险费，出事后也无财力支付工伤保险待遇。宝丰源公司没有给职工缴纳包括工伤保险在内的所有社会保险，社保机构明显存在监管缺失，社会对社保机构的监管更是一项空白。

4.要消除制约因素，畅通司法救济渠道

4.1取消仲裁前置程序，确立或裁或诉制度

《劳动法》设置了劳动争议仲裁前置程序，人民法院对未经仲裁直接起诉的劳动争议不予受理。同一个案件既仲裁又诉讼，这有违程序效益的原则。解决农民工权益保护的程序，应当在公平、正义的基础上，用最少的时间、金钱和司法资源的投入，获得最大收益。因此，应当取消农民劳动争议仲裁前置的规定，赋予农民工仲裁或诉讼的选择权。

4.2建立专门的劳动案件诉讼费用减免制度

农民工作为弱势群体，经济状况比较差，往往负担不起正常的律师费和诉讼费，使得他们在受到侵害后很难通过正常途径得到法律救济。我国尽管有法律援助和救助制度，但规定的条件过高，致使受益者范围过窄。劳动者陷入劳动纠纷中，诉讼费用支付存在困难是客观情况，减免诉讼费用的要求合情合理，法律和法院应该支持。

4.3建立有利于农民工权益保障的执行制度

执行，是在法院判决后当事人的实体权利转化为现实利益的关键一步，也体现着司法的权威和强制力。但是，在现实的司法实践中，“执行难”的问题比较突出，特别是农民工等弱势群体的执行问题尤为突出。如果这些执行难的问题得不到解决，农民工等弱势群体由于无法得到法律上的救济，则会对法律失去信心，很可能采取非法手段来维护自身利益，严重影响社会稳定。因此，应当通过法律制定独立的执行程序，设立绿色通道。这实际上表明，建立适合我国国情的农民工诉讼申请执行的绿色通道是可行的，也是非常有必要的。

我国农民工是一个有2.68亿人的庞大群体，农民工的权益保护是一项任务繁重、情况复杂、长期性的系统工程。我们既不能操之过急，更不能畏难不前。在推进全面依法治国过程中，我们要坚持以人为本，逐步解决好农民工权益保障问题。