东盟经济共同体建设路径及展望

杨新华

摘要：东盟经济一体化已经宣布正式建成，正在成为全球区域经济一体化的重要力量。梳理东盟经济一体化的政治经济背景及其发展路径发现，要建设高水平的经济共同体，东盟仍然需要在五个方面做出更大努力：实现“东盟方式”的与时俱进；持续提升东盟各国的凝聚力，着力培育東盟经济一体化的主导力量；不断改善区内经济均衡态势；协调经济一体化利益分配以协调RECP与TPP之间的张力。

关键词：东盟经济共同体；东盟方式；建设路径；进展

[中图分类号] F114.46 [文献标识码] A [文章编号] 1003-2479（2017）05-0009-06

Abstract： ASEAN economy integration will be completed on schedule； it is becoming an important force during the global economy integrating. By analyzing political and economic background of ASEAN economic integration， ASEAN still need to pay more efforts on five aspects： keeping the“ASEAN Way” with the times， continuously improving the cohesion of ASEAN countries， paying efforts to foster dominant force for ASEAN economy integration， Continually upgrading the region economic equalization， and coordinating the profit distribution of economic integration so as to coordinate tension between RECP and TPP.

Key Words： ASEAN Economy Integration； ASEAN Ways； Constructional Route； Progress

一、引言

东盟是亚洲第三大经济体、世界第七大经济体和第四大进出口贸易地区，也是发展中国家吸收外商直接投资（FDI）的主要地区。亚洲开发银行《亚洲自由贸易区模式》报告指出，东盟经济共同体建成后，将对亚洲多个自由贸易协定的整合发挥关键作用，基于东盟的自由贸易协定质量也会大幅提升，可能会成为世界经济增长的重要引擎。但许多商界人士认为，东盟还只是将10个差异悬殊的经济体勉强拉在一起的松散联盟。事实上，东盟各国经济发展水平、政治经济体系及文化的差异，致使在非关税壁垒消除、技术工人自由流动和知识密集型服务业自由化等关键问题上困难重重①。

本文尝试梳理东盟经济共同体建设的政治经济背景及其发展路径，分析其所面临的困难及其应对策略，并展望其未来的发展趋势。

二、东盟经济一体化的进展

（一）东盟经济一体化的政治经济背景

外部环境中持续的政治经济压力与东盟各国对政治稳定与经济发展的需要，是理解东盟经济一体化的关键。正如新加坡前总理李光耀和菲律宾前总统马科斯所言，筹组联盟是国土面积狭小、资源贫乏的东南亚小国维持其独立生存的唯一办法，每一个成员国都可以致力于经济开发与社会发展，还可以通过区域性合作建立一个和谐的经济集团，并提供一个共同的安全保障①。而促成东盟成立的一些地缘政治因素以及东盟各国所固有的许多结构性矛盾，是催生东盟经济一体化的现实诱因。

东盟成立的早期，由于越南战争以及东盟各国之间在领土、种族等方面的矛盾和分歧，东盟在维护地区安全、协调成员国之间政治关系方面的迫切性超过了经济和社会事务方面合作的需求。冷战时期的国际政治经济态势，使得东盟各国之间的经济合作只是作为实现政治安全目标的辅助性手段。冷战结束后，经济尚不发达的东盟各国迫切需要摆脱贫困，发展经济成为第一要务。于是东盟开始从政治安全转向经济合作和地区治理。

东盟经济一体化是东南亚国家对国际和区域经济格局变化的反应。欧盟一体化、北美自由贸易区以及中国、印度等周边大国经济的快速发展，使东南亚国家面临着严峻的外部压力。为此，东盟首脑会议决定从1993年1月1日起到2008年，利用15年时间建立东盟自由贸易区。此举旨在通过建立东盟自由贸易区来提供更强的凝聚力，也可避免东盟在亚太经合组织（APEC）中的边缘化危机②。1997年亚洲金融危机极大地推动了东盟各国实现区域经济与金融整合、开拓区域内市场、升级基础设施建设、打通物流和旅游业、便利化公司跨境业务等更为紧密的经济联系。全球金融危机和欧债危机作为一种助推剂，也极大地深化了东盟各国之间的经济合作。长期而言，东盟置身于经济潜力巨大的“龙”“象”之间，也只有通过经济一体化建设，才能不断提高东盟的竞争能力。

（二）东盟经济一体化的实现路径

东盟经济一体化经历了15年的特惠贸易安排、17年的自由贸易区建设，到2015年正式启动经济共同体建设③。一般而言，经济一体化的路径应该是沿着自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟和完全的经济一体化等阶段逐步推进，而东盟经济一体化路径显然有自身的特点。

东盟于1992年决定设立自由贸易区（AFTA）。根据第四次东盟首脑会议通过的《新加坡宣言》和《加强东盟经济合作的框架协议》，提出从1993年1月1日起的15年内建成东盟自由贸易区，并通过《共同有效优惠关税协定》（CEPT）减少成员国之间的关税和非关税壁垒，促进区内贸易与投资。事实上，东南亚主要国家在20世纪80年代末就已经出现了自由开放主义④，并逐步战胜经济民族主义⑤，是东盟建立东盟自由贸易区并能够取得进展的关键因素。虽然在特惠贸易安排的15年内，区内贸易占贸易总额的比例仅仅从15.84%增加到18.40%，但仍然为东盟建立自由贸易区奠定了基础⑥。

2002年，东盟自由贸易区建设正式启动⑦。根据计划要求，东盟6个老成员国将于2010年实现零关税，东盟10国2015年全部实现零关税。2003年，东盟领导人巴厘岛会议发表了《东盟协调一致第二宣言》，确认了1997年《东盟展望2020》中设立的建立东盟经济共同体的经济目标——2020年建成一个稳定、繁荣和高度竞争的东盟经济体。建立东盟经济一体化高级别工作组，还提出了一个更具有独立性和法律约束力的争端解决机制⑧。宣布启动包括政治安全、经济和社会文化在内的东盟一体化建设。2007年，第十二届东盟峰会签署了《关于加速于2015年建立东盟共同体的宿务宣言》，制定了《东盟经济共同体蓝图》（AEC蓝图），决定2015年率先建成东盟经济共同体，确立了单一市场与生产基地、形成区域竞争力、经济均衡发展和融入世界经济体系四大目标。规定了AEC蓝图4个战略目标和17个领域的目标和日程①。

为了实现东盟经济共同体蓝图目标，2008年，东盟秘书处设计了记分卡制度，以检查评价各国实施情况。着手制定《东盟产品贸易协定》和《东盟全面投资协定》。2009年，东盟国家正式签署《东盟商品贸易协定》（ATIGA），这是东盟在经贸合作领域一份重要的法律文本。到2010年，东盟经济共同体建设有了显著快速的进展。在加大关税减免方面，区内近90%的货物贸易实现零关税，东盟6个老成员国之间基本实现零关税，东盟4个新成员国之间关税降至5%以下，取消了多项非关税壁垒，设立了东盟单一窗口。东盟贸易对自身的依存度从2004年的64.75%上升到了2012年的70.93%②。在《服务贸易框架协定》下，东盟成员间相互开放了80多个服务行业，支持区内交通、旅游、通信等服务贸易发展。同时，东盟通过“10+6”机制积极推进东盟公路网、泛亚铁路、东盟单一航运市场等项目，将互联互通视为加深一体化的保障措施。在金融方面，已经实施了《东盟一体化资本市场发展实施计划》，启动区域资本市场建设，促进金融服务和资本账户自由化。统计数据显示，2013年之前应完成的AEC蓝图中规划的229个重点项目已经完成82.1%。截至2013年3月31日，蓝图中259项措施已得到实施，按计划完成了77.54%的既定目标③。2013年10月，AEC蓝图所规定必须采取的措施已经完成279项，完成率达80%。到2015年4月，东盟宣布已经全部执行了东盟经济共同体记分卡设定的2008～2015年间的458项举措。在AEC蓝图中列出的506项优先措施中，463项已经落实，完成率达到91.5%。还在减少非关税贸易壁垒、保护知识产权法律、加强投资部门法规融合和金融市场整合等方面加大了力度④。

2016年8月的东盟经济部长會议仍致力于进一步整合市场，同意加强交通基础设施和通讯联通，促进电子交易，整合产业，推动区域采购，加强私营部门的经济参与。同时，通过协调经济策略，认可成员国专业资格，完善清关和知识产权规则，更紧密的经济一体化被认为是前进了一大步。文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国99.2%的进口关税以及柬埔寨、老挝、缅甸和越南90.9%的进口关税已经消除。

（三）东盟经济一体化目标与现实的差距

建立包括货物、服务、投资、资本和熟练劳动力自由流动的单一市场和生产基地是东盟经济共同体建设的首要目标。而成员国之间既没有相互连接的交通基础设施和交通运输网络，也没有为此制定行动计划和要素流动标准，还回避了关税同盟⑤。麦肯锡全球研究所2015年2月的评估报告认为，东盟在金融监管、外资持股比例、外商所有权、技术标准、行业规制等领域没有一个能达到全方位一体化的要求。最近十年内，东盟内贸比例始终稳定在25%，远低于欧盟的68%，也低于北美自由贸易区的48%⑥，与Paul Krugman认定的地区内部贸易占比大于或等于50%的效率标准还有很大的距离⑦。事实上，东盟各国一直都在为保护国内产业而强制进行进口产品的过度检查，开放农业、钢铁、汽车生产和其他保护产业等政治较敏感领域尚未达成协议，也阻滞了经济一体化进程。即使2018年取消区域内全部关税，辅以简化通关手续、许可部分劳动力流动自由化等措施，但如果不能取消各类有形或无形的贸易壁垒，消减不利于生产要素域内全流动的障碍，东盟国家经济一体化进程将十分缓慢。

值得注意的是，由于东盟一直都在强调“全体成员国一致”“不干涉内政”和“尊重独立、主权、平等”以及“各国国家认同性”等原则，不会考虑建立超越成员国主权的权力机构⑧。这种情形意味着即使各国没有实现自由化的目标也不会受到惩罚，因为这种只有让渡部分国家主权才能建立起来的超国家组织——争端处理机制可能永远无法建立起来。

三、东盟经济一体化建设需要重点关注的问题

东盟在实现经济一体化方面取得了显著进展，但东盟各国不仅在政治传统、经济发展水平以及语言文化、种族等方面的差异十分明显，而且东盟成立以来的运作机制及其效果也不是很理想。东盟要实现真正的经济一体化还需要在决策机制与执行、培育一体化主导力量、提升东盟各国凝聚力、减小经济发展差距等方面予以特别关注。

（一）“东盟方式”需要与时俱进

东盟方式强调非约束性的合作方式、坚持非意识形态性，注重灵活实用，在合作中尊重成员国主权与地位平等、互不干涉内政。这种非正式性和非强制性的东盟方式，特别强调无核心的内部争端解决机制，程序上也不规定必须将争端诉诸高级委员会，更没有制裁机制①。这种兼有灵活性与包容性的东盟方式受到了东盟成员国的认可和欢迎，《东盟宪章》固化了“东盟方式”，但随着经济一体化建设的逐步深入，东盟方式可能无法应对各种越来越复杂的难题。

事实上，东盟坚持奉行的“互不干涉内政、协商解决分歧与冲突”原则，是以照顾各方利益关切而放弃了果断决策以及决策的权威性和有效性。亚洲金融危机后，有学者和政府官员曾主张东盟成员国必须让渡一定的“经济主权”，将“不干预”修正为“建设性干预”，并尝试建立一个超国家机构。但东盟各国固守的民族国家观念很难接受主权的让渡，东盟内部不仅经济差别巨大，而且不同的利益、文化背景和社会制度纠缠在一起，使得这样的改革很难实现。但需要指出的是，在东盟经济一体化过程中，不断完善和提高东盟各国合作的制度化和组织化水平是一个必须要完成的任务。这不仅要求东盟各国要通过合作与交流来达成理解、信任和认同，通过契约化合作加强法制观念，确立规则导向的决策机制，设立必要的惩罚机制②；还必须要求东盟各国让渡部分经济主权，以协调各国经济政策。超国家权威机构的缺失，使迈克尔·波特很怀疑东盟有足够的能力和影响力来推动成员国实现宏伟的愿景。

可以认为，东盟方式必将随着东盟一体化建设的深入而做出必然的修改和完善要求，通过建立一个超国家的权威机构，为东盟经济的完全一体化铺平道路。事实上，只有在政治意志坚定、机构有足够能力推动变革发生的情况下，集体行动（尤其是一群彼此差异极大的国家）才能够发生。

（二）提升凝聚力，推动东盟各国的分工协作

自东盟成立以来，一直存在向心力缺乏，各国之间的信任和集体精神缺失等现象。印度尼西亚在苏哈托执政时期曾经是东盟经济一体化的主导力量，而随后执政的哈比比并没有延续这一地位。新加坡也只是在经济发展、技术能力和对外贸易等方面具有这种可能，但其有限的经济规模、狭小的市场使这种可能无法实现。马来西亚、印度尼西亚、泰国和菲律宾也因为种种原因而无法成为地区经济合作的主导力量，东盟4个新成员国成为地区经济的主导力量就更不现实了。东盟各国之间存在的领土和主权纷争恶化了东盟凝聚力的培育③。东盟成员国对外签订单个双边FTA的决策致使东盟区域内出现了不同的对外关税水平、不同的原产地规则，进一步加大了东盟各国之间的差异。

东盟经济一体化进程中主导经济体的缺失，是由东盟各国相似的经济结构和几乎相同的分工与专业化水平所决定的。如果能够在东盟各国之间通过协商一致的原则，基于各国资源禀赋特征和相对比较优势，实现产业的专业化分工，而不是去寻找被视为主导力量的某一个国家，可能更为现实。正如渣打银行驻新加坡的许长泰表示，新加坡成为服务中心，泰国和马来西亚成为先进制造中心，印度尼西亚和越南成为低成本生产基地，同时所有国家都利用这一地区的大宗商品和自然资源。

（三）协调经济一体化利益分配

东盟经济共同体建设已取得了显著的阶段性成果，但还没有形成显性的、高度统一的共同利益，现有利益也尚未实现合理分配。

由于东盟各国经济发展阶段不同，通过参与区域经济合作而产生的利益与损失不匹配是很正常的。卢光盛的研究表明，AFTA对菲律宾的贸易转移效益达10%，新加坡8%、泰国6%、马来西亚5%，而印度尼西亚只有3%④。如果将贸易创造因素考虑进来，AFTA将给印度尼西亚和泰国带来明显的福利收益，而马来西亚和新加坡会产生福利净损失。就短期而言，AFTA安排到底对哪些国家有利这个问题还有争论。有学者认为新加坡、马来西亚以及泰国可以在短期内从AFTA中获得较高收益，而菲律宾与印度尼西亚在短期内可能面临净损失，对越南的影响则不大。这种经济一体化利益得失的不均衡肯定会降低各国参与经济一体化的主动性和积极性，对应承担的义务也会打折扣，甚至出现对区域外经济合作更为迅速和顺利的现象。事实上，参与经济一体化也很容易对东盟各成员国的对外贸易、经济结构以及生产要素的配置产生重大的影响。而参加经济一体化的各成员国都是主权国家，只有在能够分享到理应得到的预期收益时，才会对一体化计划给予真诚的合作。

（四）改善区内经济均衡态势

东盟各国经济发展水平参差不齐。从东盟各国的整体经济实力来看大致可以分为四个层次。新加坡和文莱属于第一层次，这两个国家的经济发展水平最高、人民也最为富裕；马来西亚和泰国处于第二层次，属中高收入国家；印度尼西亚和菲律宾处于第三层次，属于中低收入国家之列；越南、柬埔寨、老挝和缅甸则处于第四层次，属低收入甚至是世界最为贫困的国家。根据世界银行数据，2013年东盟成员国中人均GDP最高的是新加坡，达到了55182美元，最低的柬埔寨为1007美元①。按照人均国内生产总值来衡量，东盟内部最富国和最穷国之间的财富差距是61倍，而欧盟内部的差距只有8倍②。

长期而言，这种非均衡态仍会长期存在。东盟6个老成员国处于工业化中期阶段，正在大量引进外资，發展外向型经济，出口劳动密集型的初级产品。东盟4个新成员国还在建立和完善市场经济体制，正致力于吸引外资，以资源产品、初级农产品和劳动密集产品的出口来刺激国内经济增长。东盟6个老成员国已经是国际财政、金融和信用等组织的成员，市场经济体制健全且成熟，而东盟4个新成员国还面临着经济体制转轨的艰难任务。各个国家之间实现经济体制接轨的努力程度将直接决定合作的进展速度和质量，另外，政治体制、经济实力方面的差异，将使前者自动成为东盟经济一体化的主导力量，而后者则处于追赶位置。两者之间在社会制度、政治体制和意识形态等方面的差异短时期内难以缩小，也会阻碍东盟经济一体化水平和质量。

（五）平衡RECP与TPP之间的张力

谨慎处理新加坡等4国参加跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的战略需求与东盟主导推动的区域全面经济伙伴关系（RCEP）之间的张力。美国虽然否定了TPP协定，但澳大利亚及日本等国仍在尝试推动。也是为了制衡TPP，东盟主导的RCEP也在推进中（赵春明，2014）。虽然扩大和深化对外经贸关系也是东盟经济共同体建设的核心内容和主要目标，但区域内经济发展水平相对较高的新加坡、泰国、马来西亚、文莱等国均单独与域外经济体签订了双边自由贸易协议，这些次区域多层次的双边自由贸易安排在一定程度上与东盟为建立一个集体国际形象而做出的努力背道而驰。对已经加入TPP的东盟4国而言，TPP对投资环境、劳工条件、知识产权保护、政府采购、服务领域开放等经济部门制定了高标准。如果付诸实施， TPP东盟4国与其他6国之间在经济发展方面的差异化将会日益显现。不仅与东盟经济相对均衡化发展的原则要求南辕北撤，而且还会显著地削弱东盟经济一体化动力③。对TPP东盟4国而言，还不得不协调东盟经济一体化的原则要求与履行TPP协定义务之间的矛盾。那些单独与域外经济体签订双边自由贸易协定的国家，也必须协调东盟经济一体化与履行各自的双边协定义务之间的矛盾。

四、东盟经济一体化的未来

东盟经济共同体虽然已宣布建成，但与高水平的完全经济一体化还有很大差距。考虑到东盟各国显著的政治经济差异和东盟现行的决策机制及执行能力，东盟经济一体化的未来并非阳光明媚，更多学者以及东南亚地区商界和金融界对东盟经济一体化的实际执行效果普遍表示怀疑。东盟经济一体化动力源于东盟秘书处自上而下的推动，而不是由追求区域市场利益的地区商业部门推动。东盟经济共同体蓝图没有考虑使用统一的货币，没有考虑建立东盟中央银行并制定统一的货币政策，也没有考虑建立超国家的行政机构来协调和制定经济发展战略，对违反规则的国家并没有约束性和惩罚性措施①，这种来源于国家自愿行为的动力还不足以实现经济一体化。 斯坦福大学东南亚论坛负责人唐纳德·埃默森认为，东盟是一种人为身份，是由外而内、自上而下产生的，东盟各国还缺乏一种“原生性认同”感。考虑到东盟各国之间的巨大差异而选择的东盟方式，意味着各成员国的官员和部长们每年要开上百次会议，在采取任何行动之前，他们必须达成一致意见，以避免造成干涉内政的印象。部分国家为缓解国内政治经济压力，确保本国经济保持一定增速，可能会放慢实施经济共同体蓝图所要求的措施；部分东盟国家政局不稳，有可能产生不确定性因素；20%亟待完成的目标都是较为敏感而难推动的，尤其是互联互通、跨境贸易便利化和交通协议等方面②。

不可否认，东盟经济一体化正在不断取得令人信服的进展。96.01%的产品实现了零关税，东盟6个老成员国与东盟4个新成员国分别实现了99.2%和90.6%的实物产品零关税。资本市场仍然被边境和货币分割，但有限的跨境股票交易即将实现——尽管只涉及部分成员国。航空领域未实现自由化，但航空公司在各国首都和其他一些大城市之间展开了有限的竞争，催生了欣欣向荣的低成本航空业。东盟正在逐步推进成员国专业资格认可，改进清关和知识产权规则，同意加强交通基础设施和通迅的联通，更好地促进电子交易，整合产业，推动区域采购，加强私营部门对经济的参与，为此还出台了《东盟中小企业蓝图》和《东盟中小企业发展战略行动计划2016～2025》等文件。随着东盟各国之间互联互通水平的不断提升，越来越多的跨国公司开始根据东盟各成员的发展程度不同和资源优势差异，在各成员间进行资源整合和调配，公司与公司之间、公司内部各分支机构之间建立从总部到生产基地的一体化生产网络链。2015年，东盟各国之间的相互投资额达221亿美元，占东盟吸引外资总额的18.5%，域内跨国并购占东盟跨境并购总额的39%。考虑到很多成员国国力有限，为了缩小成员国之间的发展差距，避免“碎片化”发展，东盟为此制定并实施了四个支柱性目标：（1）努力使东盟成为单一的市场和生产基地，包括货物、服务、投资及技能劳动者的自由流动；（2）不断提高区域经济竞争力， 出台系统化的竞争机制和政策，制定基础设施开发、税务及电子商务方面相关制度；（3）实现经济均衡发展，给予新的成员国一些特殊待遇，重点关注中小型企业；（4）融入世界经济体系，促进东盟在全球供应链网络上的参与程度。

正如厦门大学东南亚研究中心研究团队指出的那样，东盟经济一体化正在不断取得预期进展，但东盟成员国政治制度多样、发展阶段不同、意识形态各异，加上内部合作和协调机制不完善，仍然会在很长一段时间内制约经济一体化进程③。可以认为，东盟经济一体化既充满希望，也会面临着内外两个方面不小的困难。

（责任编辑：罗 梅）