多元共治视域下中国电影产业供给侧改革的必要性

刘宸 奉振

[摘 要]供给侧改革是针对市场结构进行调整，侧重点在于对供给要素进行调整。我国电影市场总体规模的不断扩大和经济价值的不断提升是市场经济建设的重要成就，但是相对于较为旺盛的电影消费需求，我国电影产业的有效供给并不充分，产业结构并不合理。以多元共治的理论视角对中国电影产业结构进行分析，探讨中国电影产业存在的供给侧问题，论证对其改革的必要性，以期提出多元共治模式是推进中国电影产业供给侧改革的有益思路。

[关键词]中国；电影产业；多元共治；供给侧改革

一、问题的提出——中国电影产业供给侧问题

当下中国电影市场规模的迅速扩大确实有理由让从业者感到自信，让观众感到庆幸，让主管部门感到乐观。从2003年到2015年，中国电影国内票房由15亿元人民币的市场体量上升到440亿元人民币（含进口影片票房），增幅近2800%。但是，就中国电影产业的结构而言，情况并不像其规模扩张那般乐观。目前，我国电影票房收入主要集中在少数大制作电影上，且院线电影的数量并不多。同时，国产电影出口额比较低，2015年我国电影出口额仅占同期國内票房总额的10%。①目前，我国电影市场的繁荣主要得益于需求的旺盛，而不是供给的充分。横向比较而言，与发达国家尤其是美国的产业业态相比，我国电影产业的制作、发行、放映、衍生商品销售等环节都还处于比较初始的发展阶段，随着电影市场在自由贸易协定的要求下不断开放，中国电影产业的结构调整迫在眉睫。具体从供给结构来看：

1. 电影产品有效供给不足。首先，电影产品尚不能满足市场多元需求；其次，多层次的市场需求和电影产品内容平面化之间存在错位；再次，整体上看，电影产品的娱乐功能、教育功能、文化传播功能尚未良好调和。

2. 中国电影市场结构单一与市场体量巨大之间的不协调，易助长远期市场风险。首先，电影产业链短，投资回报途径单一，风险难以稀释；其次，电影企业规模相对较小，风险抵御能力和市场推广能力相对不强。

3. 电影产品供给能力限制其文化影响力，制约了以电影为载体的中国文化对外辐射的效果。我国电影产品输出能力弱，处于文化贸易逆差的劣势地位。电影产品文化承载能力有限，在对外文化交流传播中难当大任。市场体系尚未充分发育，金融业、保险业与电影产业结合有待加强。

就当下我国电影产业供给问题来看，具体表现在以下几个方面。

（一）电影产品供给与市场需求的错位

改革开放前，电影作为一种具有溢出效应的私人产品一直按照公共产品的提供方式进行生产和供给，造成了电影产品的供给与需求脱节，有效供给不足，这种非市场因素造成的供需矛盾在计划经济的配给制度下并未完全显现出来。随着市场经济改革的铺开，在整个20世纪80、90年代，中国电影市场不断萎靡。1979年城镇电影观众93亿人次，到1990年下降到了43亿人次，10年间观影人次下降了50多亿人次②。1994年，中影公司与美国华纳电影公司达成协议，以分账发行方式引进美国电影，为中国电影市场引入了新的竞争要素。这一时期，我国的电影制作也开始了民营化改革。由此，我国的电影由国家兴办的事业转变成一门国民经济中的产业。在20多年的发展历程中，随着电影产业规模的扩展，电影产业的结构性问题也随之而来。外国电影的引进与民营市场的开放缓解了市场经济转轨中，娱乐电影供给不足的状况。自20世纪90年代起，通过20多年的发展，我国目前已形成了民营生产制作为主的国产电影与国外进口电影构成的电影产品供给市场。但客观地说，相比于改革开放早期，目前我国电影产品的供给市场只是基本解决了市场的需求问题，电影供给与市场需求之间的矛盾远未达到解决的程度。

1. 多元化市场需求与电影产品同质化之间的错位

就电影产业本身的长远发展和公众对电影产品的多元化需求来看，我国的电影产业在电影产品的供给方面，还有很大的完善空间。成熟的电影观众结构是多元化的，与之相对应的是电影的类型化发展。类型电影应当是具有相对独立审美意义的电影表现形式，类型电影的产生既是电影消费市场高度分化的结果，也是促进电影市场完善、成熟的动因。电影观众特别是忠实的电影观众往往具有明确的观影习惯和明显的选择规律，类型电影体系为电影观众提供了消费选择的便利，也向电影生产者提供观众的消费选择信息，在电影内容生产与消费的层面上缓解了市场信息不对称。完善类型电影体系是对消费者多元化需求的回应和满足，也是对电影消费市场的细分，有利于培养观众的长期观影习惯，建立较为稳定的观众群体，是巩固电影消费市场的主要依托。但是目前我国尚未形成完善的类型电影体系，除了喜剧、动作、历史等类型比较成型之外，惊悚、公路、幻想等重要的类型电影还没有形成美学意义上的电影类型。在电影企业的制片计划中也没有明确的类型影片开发规划，造成投放市场的影片类型单一，内容重复。2015年，中国5家最大的民营电影企业生产的55部院线影片主要有4个类型：爱情、动作、魔幻、喜剧（数据依据支菲娜《2015中国电影产业研究报告》整理），其他电影类型，如公路、史诗、黑色喜剧、战争等所占数量很少。类型电影体系的缺失制约电影观众群体的进一步扩大和巩固，也制约着中国电影艺术自身的发展。

2. 多层次市场需求和电影产品内容平面化之间的错位

在一个完善的电影市场中，电影产品的内容开发深度的不同影响着电影品质和市场定位。而在相应的消费者市场中，这些不同品质的电影满足着不同层次消费者的需求。长期来看，电影产品内容开发的深度决定了影片艺术生命力的长短，也是电影长远商业利益的基本保障。但就短期而言，内容浅显易懂的电影产品容易获得较大的观众面，进而获得较好的市场预期，减少电影资金回笼的压力。因此，商业动机驱动下的主流电影在内容开发上倾向于平面化处理。这使得电影市场上难以出现生命力长久的优秀电影作品。而受众面最广的院线、电视、互联网等平台主要为这类商业电影所占据，进一步限制了观众的选择。这使得我国目前的电影市场既不能满足少数观众对有深度的电影产品的需求，也不利于忠实观众群体的培养，梏桎了电影产品价值的再开发，制约了电影产业链的延伸。

3. 多数主旋律电影与商业电影不能有机融合的矛盾

理想的电影产品，其娱乐性和思想性、教育性应当是高度整合的。成熟的商业电影制作、营销模式使得电影完全可以在实现商业意图的同时，承担起宣扬社会主流价值观的职责。美国电影《拆弹部队》《阿甘正传》等就是此类翘楚，特别是1986年的《壮志凌云》（The Top gun）在票房大卖的同时，正面宣传了美国空军的形象，为当年美国空军的征兵工作提供了强大助力。相比之下，我国一些优秀主旋律影片在商业包装和推广上也取得了长足进步，如《建国大业》《战狼》等影片获得了很好的市场反映，但是数量更多的其他主旋律电影与商业电影仍处于分离状态。为确保资金迅速回笼，商业电影制片方不主动开发电影思想性和教育性，倾向以浅显、流行的商业元素扩大潜在市场，造成商业电影与主旋律电影不能形成传播意义上的合力。商业要素与意识形态结合形式的不成熟，消解了现代电影的文化传播与输出的功能性意义。主旋律电影本身担负的思想教育作用和现代电影娱乐性在美学意义上的结合与成熟稳定的表达形式仍在探索之中。

（二）中国电影市场结构单一与市场规模急剧扩大之间的矛盾

1. 电影产业附加值小，产业链短，潜在市场价值难以充分开发

中国电影产业近年来的迅猛发展再一次向世界展示了中国速度，但是在电影市场规模迅速扩大的同时，电影产业的结构性问题也日益突出。随着中国电影票房突破400亿大关，电影产业的不稳定因素也开始受到学界的关注。中国电影产业收入中，票房收入占到80%至90%。而美国电影产业中的票房收入所占总收入比例不超过30%①，电影衍生产品和品牌授权收益占到70%。这表明中国电影产业的价值链还比较短，电影产品价值尚未完全开发，限制了资金的使用效率。

第一，产业链短使得电影投资风险难以控制，以票房收入作为主要收益来源的电影业态使得电影投资回收受到更多不确定因素的制约，将影片收回成本的主要能力锁定在短短数周上映期内是一种原始且充满风险的无奈选择。公映档期的激烈竞争、院线排片的优先性排序、上映周期的有限性、影片口碑形成的相对滞后性等多种因素在相当程度上扭曲了观众的理性选择，因而在电影市场上，“劣币驱逐良币”的现象屡见不鲜。

第二，从博弈的角度来说，以票房收入为主的电影制作方与观众是单次博弈关系。只要观众买票走进电影院，制片商就赚到了收入，交易即告完成，观众的观影感受则被降到了次要位置。营销手段成为制片商吸引观众的核心环节，而非制作高质量的电影。正如好莱坞大制片厂时代的一位电影公司总裁所言：“我们卖的是电影票，不是电影。”我国目前电影市场常常出现的“高票房—低口碑”现象在很大程度上是电影市场单次博弈的结果。好莱坞重视电影质量的原因就在于，其主要收益依靠电影上映以后带来的衍生品销售收入，没有高质量、高口碑的电影就无法实现后期的商业意图。因此，完善的电影产业链有利于促使制片商关注于电影质量的提高。

2. 电影市场微观主体发育不全

电影行业整体实力还比较弱小，电影专业技术人才队伍还比较薄弱，电影行业内部之间的协作关系不紧密。电影人才培养的重要平台——各级影视艺术学院、学校的专业设置主要集中在表演、编导、动画、艺术设计、管理等方面，对于影视产业急需的基础技术工作，如：化妝（特效化妆）、道具制作及管理、特技表演、场景制作、美工设计等方面的重视不足，导致影视行业缺少基础性、技术性工作人员。同时电影企业经营方式相对粗放，电影从业人员的培训、培养和管理缺少成熟、系统的方法和制度，从业人员的流动性大，工作不稳定。此外，与电影相关金融、保险业务人才缺失造成的技术性风险又增加了电影企业的经营的不确定性。这些使得电影制作行业的人才队伍结构不合理，表演类、编导类人才供给过剩，而基础技术类人才又供应不足，导致电影产业人才队伍难以为电影产业发展提供稳定支撑。

3. 电影产业与其他相关产业之间的互动关系有待深化

电影产业是目前中国文化产业中规模发展最快、社会关注度最高的产业之一，该产业与出版业、动漫产业、信息服务业之间的联系程度极高。但是目前中国电影产业与这些相关产业的合作发展程度还比较低，没有形成高度整合的现代传媒企业，也尚未构成同一产品从文化出版——动漫开发（电影制作）——周边实体产品开发——信息服务业再开发的一条龙产业增值开发的完整过程。相比之下，美国的电影业在完善的金融服务业的支持下，已经在21世纪初全面完成了电影业与信息传媒业、文化出版业和周边产品运营行业的整合。1989年，传媒大亨默多克收购了20世纪福克斯电影公司，将电影制作并入了电视新闻传媒体系；2004年，美国三大电视广播公司之一的NBC（National Broadcasting Company）收购了环球电影公司；2005，迪士尼收购了乔布斯创立的皮克斯动画制作公司。这种资本运作下的一体化并购使得我国正茁壮成长电影产业所面对的不再仅仅是美国电影业的压力，而是以电影产品为基础的现代多媒体国际垄断巨头的整体式竞争。因而，我国的电影产业如不及时进行调整，形成电影产业的规模经济，可能在未来面临新的威胁。

（三）电影产业影响力局限于国内市场，缺少国际话语权

1. 电影产品输出能力弱，电影贸易逆差严重

我国国产影片的海外影响力还非常有限，2015年中国国产电影总票房达271.3亿元人民币，但国产电影的海外票房收入只有27.7亿元人民币，后者仅占国内票房的10%①。相比之下，2015年美国电影国内票房111亿美元（约合人民币747亿元），仅35部最成功的美国电影的海外票房就达到120亿美元（约合人民币807亿元）②，海外票房约占国内票房的108%，其比例是我国的近11倍，出口额则是我国近30倍。从文化传播的角度来说，我国作为发展中国家，与美国为代表的发达国家之间的文化贸易逆差形势并未因中国电影市场规模的扩大而逆转，仍然在文化帝国主义的强势传播中处于被动的守势。除了经济数据体现出的差别外，如果将国产影视作品中所受到欧美文化思想的影响考虑进来，这一情况将更为严重。

2. 电影产品文化承载能力有限

从国产电影内容来说，娱乐化、大众化的电影占据了电影市场的主体部分。电影内容开发平面化、电影产品精神内核模糊化、表达形式通俗化甚至是庸俗化成为国产主流商业电影的普遍特征。相对落后的电影产品内容开发手段，以及制片商完全服从于成本控制和商业运营周期的指导思想难以整合电影产品的娱乐性与艺术性、思想性。娱乐性成为电影制作的首要标准，压倒了电影的思想性和艺术性，因而国产商业电影有限的思想内涵使其在国际文化交流中难以起到有效传播中华文化价值观念的作用。此外，在国产电影的海外营销中，为了迎合西方观众，往往会在电影思想内核上增加西方主流价值观的内容，甚至是直接将西方价值观念套上中国色彩的故事背景和人物来制作所谓“国际化电影”，这种做法只是以“中国文化”为商标，对外出口流水线廉价电影产品赚取外汇的商业投机。不仅不利于中国优秀文化的对外传播，还可能误导国外观众对中国文化的理解。

（四）政府一元化管理模式与电影产业结构网络化之间的矛盾

我国电影产业走在了市场经济体制改革的前列，但是政府对电影市场管理手段仍停留在一元化管理模式中。目前我国电影的生产、传播和消费基本实现了市场化，而对电影内容、制作、发行许可的监管职能几乎由政府包办。电影产业作为被管理对象和政府的唯一监管角色构成了二者对立的一元化管理模式，这与我国近年来倡导的社会化管理是不相符的。这一监管模式的刚性特征往往造成影视监管工作过多干涉艺术创作自由和影视商业经营活动的现象。

1.政府管理手段单一、具有行政化替代市场化的趋势

我国在“十二五”期间就提出了文化产业增加值占GDP比重的5%的目标，即促使其成为国民经济的支柱型产业。进而，各地方政府也相应以绩效管理方式制定了具体目标，如江苏省《省政府办公厅关于促进电影产业繁荣发展的实施意见》（苏政办发〔2011〕125号）要求“……全省电影经济总量年均增长30%以上，到‘十二五末，全省票房收入比‘十一五末翻两番……”。电影事业离不开政府的支持，但是作为产业，电影行业需要的是良好的市场外部环境和政府的法律、财税支持。行政化的发展目标和红线考核体系产生的压力可能会导致行政力量对市场和行业的直接干涉，进而造成产业发展上的偏离。行政绩效考核体系的刚性周期和硬性指标与电影产业的行业规律不完全一致。比如，行政考核周期一般是一年一考，或者三年、五年一考，而电影产业的发展周期既受宏观的经济环境影响，又被中观行业环境因素所制约，还受制于微观消费者偏好的局限，因而没有明显固定的周期。如我国电影观众规模从20世纪80年代开始下滑，到21世纪初经历了20多年的持续衰退，从2004年开始恢复至今又经历了火箭式增长的过程。这种不确定性较强的行业性周期显然与政府的管理模式是难以契合的。因而行政化目标可能在某种程度上会将政府行为嵌入电影产业中，造成政府角色错位，从而加剧政府干涉与市场规律作用之间的张力。

2. 电影产业自我管理能力缺失，行业性组织发展滞后

在电影产业最为发达的美国，无论是在其电影审查阶段，还是目前实行的电影分级制度，政府都不是直接管理者，该国电影内容的监督、分级工作都是以行业协会为核心的多元社会组织共同实施完成的，政府只是作为权威的仲裁者，在发生重大争议和纠纷时发挥其裁判作用。这种监管模式，首先，降低了社会管理成本，提高了政府管理效率；其次，在确保电影内容不违反法律的前提下，最大程度地给予了电影艺术创作的自由，符合电影产业发展的特殊要求；再次，这种社会治理模式為电影发展本身提供了多方面的便利条件和服务，这些行业组织既是监管者，又是服务者，为电影创作提供资金、人员、技术和信息支持，优化电影资源的合理配置。而目前我国的电影行业自治组织治理能力有限，为电影产业提供的服务不多，而对于电影行业的约束能力则更小，因此未能体现出电影行业自律和自我服务作用，使得电影产业需要的市场支持和政府补贴缺少中介服务，增加了交易成本，使得电影产业规范工作基本依靠刚性法律手段和行政手段，缺少制度弹性，容易出现过度管制和管理缺位的现象。

3. 市场体系尚未充分发育，金融业、保险业与电影产业结合有待加强

我国目前金融业对电影事业的支持还比较有限。以电影投资贷款为例，银行贷款主要是通过电影企业的有形资产抵押和法人代表或主要出资人以个人身份的无限责任担保方式进行，这种融资模式配置的金额相对不大，发挥的金融杠杆作用较小，不能充分满足电影投资的需要。而电影保险方面则更为薄弱，电影制作过程中的相关人员的人身、财产保险尚未全面普及，而完片保险也才刚刚起步。因而，电影行业健康发展的金融支撑还处于起步阶段。

综上所述，在电影消费需求相对旺盛的条件下，上述问题在本质上是电影产业有效供给的不足。首先，当前国产电影不能完全满足观众对于电影产品的消费期望，即观众的多元化、多层次的观影需要不能全面满足；其次，目前的电影产品没有完全承担起对外文化传播和支持社会精神文明建设的角色；最后，电影产业的生产供给环节没有产生健康的规模经济效益，产业结构尚未成熟完善。因此，电影产业的供给侧结构性问题应当是客观存在的，有对其进行改革的必要性。

二、多元共治是电影产业供给侧改革的有益尝试

如上所述，电影产业存在供给侧问题和改革的必要性。尽管目前国内尚未有从多元共治理论视角进行的电影产业供给侧问题研究，但是就治理理论的应用领域、实践情况和电影产业的特点来看的话，多元共治理论应当是适合用于电影产业研究的。

（一）多元共治理论是对电影产业供给侧改革的有益理论工具

在市场经济体制改革进入深水区，政府管理职能转变，社会治理能力不断提高的背景下，将电影产业供给侧改革问题置于多元共治框架下进行探索的努力，应该是比较合适的。多元共治模式并非纯粹的理论抽象，而是对现实生活的总结概括。多元共治理论是强调政府不再是社会管理的中心，而应重视社会主体和市场主体的作用；突出治理网络结构的重要性，降低官僚制层级结构的管理刚性。多数西方国家特别是美国拥有良好的社会自治传统、健全的法律体系和完善的市场经济体制，多元共治就是这三个体系在社会治理上有机结合的结果，以最终实现公共管理所追求的善治（Good Governance）。这种治理模式已经是西方国家广泛采用的社会管理模式，并在各个社会领域得到广泛的实践。通过对长期社会实践的描述，多元共治理论得出了多元治理网络和无中心化治理结构的理论总结。一般来说，多元共治理论包含以下几个方面：

第一，政府担负着多元治理的角色，但不再是唯一治理主体，甚至不是治理的核心角色。政府拥有法律权威，但是财政资源的相对稀缺性和信息不对称限制了其作用范围，面对越来越多的公共事务和更高服务标准，政府一般承担着倡议者和裁判员的角色。

第二，社会自治能力体现一个国家的公共管理水平和民主化程度。多元共治的核心是社会主体参与公共事务，而社会事务社会办正是我国推进政府职能转变的一个重要方面。

第三，共治主体的行为规范以国家法律为基础，法律为多元共治划定了活动边界。基于市场经济原则和社会互惠性规则所达成的主体间共识对多元共治起着更直接的指导作用，促进主体间的合作，规范主体间的竞争，协调主体间的矛盾。合作与协商是多元共治的核心。

第四，当政府直接参与多元共治模式下的公共事务时，政府与其他参与的社会主体、市场主体地位是平等的。在不违反宪法和法律的前提下，政府与其他参与主体共同接受签订的契约与协议的约束，避免政府既当运动员又当裁判员的情况发生。

从历史来看，美国电影产业的发展体现出明显的多元共治特征。通过近一百年的发展，在社会组织、市场主体和政府系统的互动、博弈中，美国电影产业逐渐形成了一种市场自发、行业自治、社会监督、政府仲裁的多元共治模式。这一模式中：

第一，政府只提供基本的法律制度和管理原则，并在各方发生分歧和争议的时候作为“裁判”进行法律仲裁，很少直接干预电影事务。

第二，由于美国电影市场的高度垄断，由垄断厂商组建的电影行业组织具有极大的影响能力，使得行业组织能够承担电影分级管理的职能，在确保电影内容与社会道德规范相和谐的同时，也将政府从复杂琐碎的技术管理中解脱出来，避免政府机构膨胀。

第三，社会组织的实时监督弥补了政府监管与行业自治之间的空白和漏洞，同时社会组织也参与电影产业的各环节活动，甚至为电影产业筹措资金，支持电影产业的发展。

从结果上看，美国电影产业成功的多元共治实践证实了多元共治理论对于电影产业的发展是有指导意义和价值。

（二）多元共治是中国经济转型、社会转轨的重要路径

我国传统行政体制造成了政府机构臃肿、行政成本高、效率低的现象，是计划经济时代的产物。在市场经济转型过程中，中国社会也正由传统威权体制向多元化网络结构转轨。权威、资金、信息等治理要素已不再为政府所垄断，分散化的治理资源和去中心化的社会网络消解了传统科层制管理路径在公共管理领域的独占性。党的十六大报告就提出，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府机构需按这个总要求转变职能。党的十八届三中全会又再次强调，要加快政府职能转变，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动。以多元共治路径代替越俎代庖的全能型政府已成为一种社会共识。

当今我国电影产业的发展是市场经济体制改革深化，政府职能不断转变的成果。20世纪80、90年代，中国电影市场严重萎缩，中国电影观众人次从1979年的293亿人次下降至1994年的3亿人次，到20世纪末，90%的国产影片亏损①。其根本原因在于，改革开放以后，电影产业没有跟上市场经济改革的步伐。1994年以前，我国的影视制作仍然属于国家公办事业性质，完全由国家、地方各级电视台、电影制片厂等单位掌握。但是在消费环节上，观众已经有了市场选择的权利，组织集体观影不再是观众的主要观影方式。1994年以后，我国出台了《影视制作机构管理暂行规定》（广电部第16号令），仍然将民营资本排除在影视制作领域之外，但是规定语气上有所放松，改为“……个人、私营企业原则上不得设立影视制作经营机构……”。1997年，国务院出台了《广播电视管理条例》，《条例》仍然禁止个人、私营企业成立民营影视制作单位，但是广播影视民营化改革的呼声越来越高。直到2001年在《关于实行广播电视节目制作发行行业准入制度的试行细则》（广发办字〔2001〕1476号）文件中，才取消“个人、私营企业原则上不得设立影视制作经营机构”的规定，在法律上认可了中国影视制作民营化的正当性，为电影产业的市场化提供了合法性基础。随后，在2003年国家广电总局又出台了《关于促进广播影视产业发展的意见》（广发办字〔2003〕1407号）进一步确定民营影视制作的合法地位，特别是以负面清单的形式规定了“凡是法律法规未禁止的领域都要允许非公资金的进入和参与”，极大缓解了规制式管理的限制。但此时距我国改革开放已经有20年之久，也正是在这20年间，我国电影市场经历跳水式衰退。1998年我国国产电影总票房7亿元人民币，而一部引进电影《泰坦尼克号》的票房达到3.6亿元，相当于当年上映的其他100部国产电影的总票房收入。而在《关于促进广播影视产业发展的意见》（广发办字〔2003〕1407号）文件颁布以后，我国影视生产民营化的过程不断加快，市场经济体制改革在电影产业中的推进步伐得到大幅度的提升，民营资本和国外投资为电影生产提供了大量的资金支持，民营影视企业数量增多，企业规模不断扩大。2009年，华谊兄弟传媒股份有限公司在深交所创业板上市，成为我国第一个上市影视企业。仅2015年上半年，10家最大的上市影视企业的总盈利达到15.5亿元人民币①。混合所有制经济在电影产业中已经占到极为重要的位置。2015年全年，我国电影市场总票房达约440亿元②，其中国产电影贡献率在50%以上，超过大多数欧洲国家和日本、韩国本国电影的市场占有率。我国已成为全世界抵御美国电影入侵本土市场中最卓有成效的国家，電影市场规模仅次于美国。

目前，我国的电影产业生产制作环节已经基本实现市场化，但是与之相关的电影制作审批、内容审查、放映市场秩序管理等工作仍然完全由政府职能部门承担。电影行业组织的行业控制影响力和自我服务能力有限，无法实现行业自治。在电影市场规模不断接近、赶超发达国家水平的同时，在电影产业结构上与发达国家，特别是美国之间还存在代差。因而，在我国不断深化的市场改革进程中，不断推进市场化、社会化的多元共治模式既是对国家转变政府职能政策的相响应，也是对电影产业健康发展要求的回应。

（三）多元共治是电影产业多元化格局的客观要求

1. 电影生产环节的多元化

我国自实施电影市场化改革以来，制片、发行、放映已逐步实现市场化，民营企业成为电影市场供给的主体，电影制作主体呈多元化发展。过去我国的影视制作唯一主体是各级电视台和电影制片厂，从行政学的角度来看这种主体是政府职能部门在社会服务领域的延伸，其性质是提供社会服务的行政事业单位，其首要目标是进行政治宣传，巩固社会主义精神阵地。因而电影生产整合到整个行政系统中，这是计划经济的时代特征。

但随着市场经济改革的推进，电影的商品属性得到重视和强调，影视制作生产领域向民营经济开放。从主体性质来看，我国至少有三种影视生产主体：国营影视制作机构；民营影视制作机构；混合所有制（包括含有公有经济成分的民营影视企业、含有非公经济成分的国营影视企业以及含有境外资本的国内影视企业）影视制作机构。2015年，国营影视制作机构生产影片62部（含动画片）。民营影视制作机构方面，仅5家规模最大的民营公司就生产了55部院线电影（不含非院线电影），占到了国产电影市场的半壁江山③。 但是在电影发行领域，国营影视企业仍然占明显主导地位，2015年国营影视企业发行影片（含进口影片）总票房约360亿人民币，民营影视企业发行影片（不含进口影片，因我国进口和发行境外影片的业务尚未对民营经济开放）总票房约130亿元人民币。

我国电影产业的多元经营主体格局已经产生，并处于快速发展阶段，原先按照计划经济体制设计的一元化监管体制主要是针对国营化的占绝对主体的电影市场环境，对于混合所有制电影制作、发行企业只能履行刚性的监管职能，难以为所有电影制作主体，特别是民营市场主体提供完善、充分的服务。

2. 电影消费选择的多元化

观众自主选择消费替代了组织集体观影的“统购统销”模式，观众获得了自主选择的权力，不再只是被动的政治宣传对象。这使得观众出现分层、分群，产生了观众构成的多元化。年龄层、受教育程度差异、经济收入差异、地域文化差异、性别差异等塑造着观影需求迥异的消费群体。尽管，我国类型电影发展比较迟缓，但是电影的类型化发展趋势是明显的。从消费需求的角度来看，类型电影的产生和发展是电影生产主体对消费者群体多元化发展的回应。过去我国商业电影的主要类型只有三类：爱情、喜剧和动作①。近年来，魔幻类电影和惊悚类电影又加入到电影院的“菜单”中，丰富了观众的观影选择。随着电影市场的进一步细分，电影消费市场结构将朝着多元化方向发展。

3. 电影评价机制的多元化

电影观众是重要的电影评价主体，但在网络技术普及之前，社会传媒手段掌握在少数专业社会传媒机构中。尤其是改革开放之前，电影评论和评价本身也是进行政治宣传和舆论导向作用的手段。网络技术的发展为公众提供了便利的基层电影评价平台，进而打破了官方评价机制对电影评判权的垄断，促成电影评价标准的多元化。社会管理体制转型和现代网络通信技术，至少在两个方面改变传统的电影评价体系：

第一，评价主体多元化。通过网络技术赋予公众话语权，使得个体观众、专业电影评论人、主流新闻媒体、自媒体等获得平等的传播渠道。在某种程度上传统媒体对话语权的垄断被消解，传统传媒的独占地位来自其对传播渠道和传播技术的垄断（包括行政垄断和资金规模构成的准入门槛），互联网的普及消除了公众参与社会舆论互动的技术资金门槛。2015年中国县级以上电视台数量为1998家，电视普及率已达到98%以上②。在2014年，尽管网络普及率仍不及电视传媒，但中国网站数量则达到423万个，且年增速达26%以上，在传播源的数量上已经远远超过传统媒体。网民增加速度，尤其在农村地区网民的增加速度相当高，是城市地区增速的两倍，年增速达9.5%③。十年前在网络上被热议的《一个馒头引发的血案》可以看做是这一趋势的开端，一个网民自制的低成本调侃短片的传播速度与广泛程度远超传统媒体，其传播成本与传统方式相比几乎为零，而传播的效果却远远高于后者，获得了公众热烈回应。而当前网络传播中二级传播的舆论领袖很多是一般网民，非专业媒体从业人员，自媒体的诞生又推进了现代传播的草根化和个体化。在此基础上，公民个体、民间组织以其巨大体量稀释了传统媒体对电影评价权的控制权，使得电影评价主体呈现出多元化的发展趋势。

第二，评价标准的多元化。过去电影是政治宣传和思想教育的载体，对电影的评价标准也以其政治性、思想性和教育性为首要标准，意识形态是电影作品的基调，而娱乐性和艺术性则被降到了较低的位置。电影市场的放开和评价主体的多元化，使得电影评价上述标准的优先性排序发生了巨大变化。一方面，在面向观众的评价体系中，电影的艺术性和娱乐性标准得到了重视，民营电影评价机构和出版物在群众的支持下得到快速发展；另一方面，随着改革开放的不断深入，国内电影走出国门参与世界各国电影评比活动，为我国电影的制作、欣赏和评价提供新的参照系，开阔了电影创作的视野，丰富了電影欣赏的思维。这种电影评价机制的多元化变化使得电影产业发展的参与主体在不断增加，一元化管理手段、行政化管理路径的不适应性将会进一步明显化。

（四）多元共治是政府职能转变改革在电影产业领域的延伸

从社会生产的角度来看，电影产品的制作、分配到消费过程已经完全实现了社会化、市场化。从电影产业的参与主体来看，政府不再直接干涉电影的生产、消费活动，变成了监管者、仲裁者、引导者和支持者；企业（包括国营电影企业和私营电影企业）变成了电影的主要生产者；社会组织、大众传媒和公众成为电影的消费者、传播者和评价者。这意味着电影产业的治理网络基本要素已经具备，传统威权行政管理路径将难以再起到过去那样的决定性作用。

在实践上，多元共治模式在我国政府管理中已经有了多年的实践，PPP模式（Private—Public—Partnership）的广泛铺开；政府职能向社区下沉；以及培育社会自治能力等以多元共治思维推行的政府职能改革获得了很好的社会、经济效益。电影作为国民经济中正在崛起的重要产业，以及社会主义文化建设中的重要阵地，同样需要及时跟进，保持社会经济、文化的均衡发展、协调发展。

三、总结

电影产业的全面崛起是产业规模和产业结构的共同进步，我国电影产业目前的发展主要在量变方面，产业结构在供给侧方面，也就是电影的制作、发行和放映的环节还处于较为粗放的阶段。面对国际文化产业日益激烈的竞争，特别是来自美、日、韩等强势文化地区竞争，我国电影产业尚未完成现代化转型。多元共治理论能够合理解释电影产业的供给侧问题，改变政府一元化管理模式，调动社会、市场多元治理主体，实现多元共治是解决电影产业供给侧问题的有益思路。