现代化进程中乡村社会治理模式的困境与出路

吴莹

[摘要]我国乡村社会在现代化进程中发生了深刻变革，在社会结构上体现为开放性与流动性、在权力结构上体现为自主性与多元性、在农民身份角色上体现为职业身份和生活方式的转变。在乡村社会治理层面，开放流动的乡村社会现状与“封闭排他”“城乡二元”和“计划行政”等传统乡村社会治理模式形成了明显张力，需要以多元主体协商对话机制、农村经济体制模式和“契约性整合理念”为进路，构建转型期乡村社会治理机制优化路径。基层社会治理是国家治理体系的社会基础，乡村社会治理是基层社会治理能力的重要参照，在推进我国国家治理现代化的进程中需要准确研判社会问题，并在国家治理层面推进社会多元主体的协同参与。

[关键词]社会转型；乡村社会治理 ；国家治理

[中图分类号]D67[文献标识码]A[文章编号]1000-3541（2017）02-0130-05

Abstract： China's rural society has undergone profound changes in the process of modernization. It manifests openness and mobility in social structure， autonomy and diversity in power structure， and professional identity and lifestyle change in role of farmer's identity. In rural social governance， the current condition of open and flowing rural society forms a clear tension with traditional rural social governance model such as “seclusion and exclusion”， “dual structure of urban and rural areas”，“planning administration” and so on. It needs to construct the optimization path of rural social governance mechanism in the transitional period with multiple subject consultation and dialogue mechanism， rural economic system model and contractual integration as access. Social governance at the grassroots level is the social basis of the state governance system and rural social governance is an important reference to the ability of social governance at the grassroots level. Accurate judgment of social problems and the promotion of cooperative participation of social multi subject at the level of national governance are required in promoting China's national governance modernization process.

Key words：Social Transformation； Rural Social Governance； National Governance

一、引言

黨的十八届三中全会提出全面深化改革的宏伟战略，中国特色社会主义现代化建设步入了崭新的历史阶段。市场经济与民主法治成为这一历史阶段的总体话语，市场经济以其资源配置方式和价值观念重塑为中国发展提供了经济和思想上的不竭动力，以民主法治主导的政治体制改革为中国政治建设提供了结构和观念上的目标指引。

当代乡村社会结构发生的系列变化导致传统乡村社会的治理理念和治理方式呈现滞后性，乡村社会自治在缺乏制度性供给保障下未能发挥应有功能。在社会转型、国家治理现代化和依法治国的背景下，乡村社会发生了哪些质性变革？传统乡村治理与上述变革形成的张力造成了哪些治理困境？如何以乡村社会治理现代化研究为视角考察国家治理与社会管理的相互关系？本文将对以上问题进行论述。

二、现代化进程中乡村社会的基础变革

随着我国现代化建设的推进，国家与社会正经历整体转型。乡村社会正面临结构性变革。表现为传统乡村社会结构变迁、权力结构演变和农民身份角色转化。乡村社会基础的一系列变革导致城乡二元分治逐渐合流，多元治理模式日渐生成，乡土社会文化网络日渐崩解。

（一）乡村社会结构的变迁

现代化发展正在削弱传统乡村社会的社会基础，乡村社会基础的流变推动整体社会结构的变迁。开放性和流动性是现代社会的主要特征，这种开放性与流动性造成了乡村社会的“去村落化”[1]，传统乡村自然经济解体，熟人社会网络因市场化和工业化的冲击日渐走向陌生化。乡土本是一个以“差序格局”[2]（p.25）为基础的认同单位，在我国现代国家构建之前主要由乡村精英进行治理，国家治权很难延伸到乡土深处。但现代化进程打破了乡村“坚硬”的自我治理机制，乡村社会发生系列结构性变迁。新中国建立初期，社会架构稳固到略有僵化，排斥开放与稳定内向是这一时期乡村社会主要特征。

改革开放后，国家对社会控制逐渐放松，市场经济和政治领域放权加速了乡村社会的转型态势。户籍制度改革、工业化和城镇化加快了乡村社会的开放性，优良的基础设施和快速发展的经济吸引了乡村居民大规模向城市流动，乡村社会融合进现代化进程的大潮当中，但城乡流动也同时造成了乡村社会“空心化”等系列问题。在开放与流动社会中，城乡边界已经模糊淡化。当代乡村既有本地农户也有外地居民，村庄不再是传统意义上以血缘为基础的地理概念，逐渐形成现代意义上的“社区共同体”[3]（ p.5）。市场经济深入发展使乡村组织中的经济组织逐渐脱离集体社会组织，生产组织形式向多元化道路发展，组织间合作方式日趋多样化。

（二）乡村权力结构的演变

乡村社区治理的提出与国家经济社会体制改革密切相关，尤其与国家权力在基层的配置结构高度关联。从国家“强制权力”与“基础权力”划分视角[4]出发，探讨国家权力在乡村社会的延伸能够清晰地看到两种权力类型在乡村政治中的运作态势。同样，乡村社会权力格局配置转换中创造的治理空间也会成为社会转型变革的拓展场域。在国家“全能主义”[5]计划经济时期，国家依靠强制性权力对基层社会进行行政性整合，实行“政社合一”的人民公社体制，国家通过“行政下乡”“政党下乡”[6]等方式，对乡村公共事务进行干预，农民自治空间严重萎缩。

在权力结构和社会转型关系视角中，社会转型不是自然生成的，而是以乡村权力结构先行变迁为前提的。改革开放后，经济体制改革带动政治体制改革，乡村权力结构开始解构调整。市场经济逐渐瓦解机械的单方权力运行模式，开放流动赋予乡村社会更多的自主性，国家权力对于资源的汲取也需要乡村社会能够拥有完善的经济基础。一元权力结構松动，乡村社会进一步走向流动开放，农民获得了更多的自由选择权，多种经营和政策扶持丰富了乡村经济结构，同时奠定了多元主体参与国家治理的社会基础，乡村权力结构在开放社会中被赋予了更多灵活性和能动性。

（三）农民身份角色的转化

社会转型造成农民这一乡村社会主体角色发生了根本性变化。人与环境在互动中彼此影响，社会环境的变化将农民从农耕中解放出来，职业身份发生转变，继而生活方式和交往方式自然也会发生相应变迁，农民群体逐渐在工业化和市场经济的推动下从农业转移到其他非农产业，如从事经营性职业、外出打工、开展养殖业或者嵌入社会组织当中[7]。转型期农民无论是在乡村内部还是外出谋业，都已经不再属于传统意义上的农民范畴。

社会角色变化不仅仅停留在从业结构和生活质量这些表层现象上，农民生活习惯和价值观念也在同步发生变化。城乡两地农民消费结构和消费方式逐渐由“紧衣缩食”，向“城市化消费”转变，突出表现在更加注重通过商业交换的方式获得物质上的提升，并且在精神消费上不断向城市居民靠拢。农民在走向社会角色转换的过程中，打破了传统的血缘地缘、宗法乡规等人际链条和传统体制机制限制，价值观念和生活态度都在发生变化，自由平等、独立自主、民主法治等普世价值观逐步形成[8] 。 三、现代化进程中当代乡村社会变迁造成的治理困境及挑战 现代化的巨轮将乡村社会卷入当中，社会转型是社会结构和治理体系的全新变革。传统乡村社会正在转型过程当中，乡村社会基础已经发生了深刻的变迁。但是，作为国家治理基础的乡村治理仍然沿用传统的治理模式，开放流动的乡村社会现状与封闭排他的治理形式形成了明显的张力。

（一） “封闭排他”式治理困境

传统乡村结构是由国家运用强制性权力编织的封闭系统，乡村内部和外部形成“围城”，内外人员无法自由流通。传统乡村是农民的生产和生活空间，村庄之间边界明晰，个人成原子化分布于田间，农民有明确的身份，乡村社会同质性很高[9]。在“行政性整合”[10 ]中，国家利用行政权力将自然村落打破，人为规划合并出中国特色的行政村。行政村边界由国家政策规划文件划定，这样便形成了以行政村为治理单元的封闭性和排他性治理机制。

在乡村社会发展中，乡村与城市差异特征逐渐缩小。经社分离是当代村庄社会组织的总体演变趋势，乡村社会阶层分布、利益构成、观念体系和职业结构逐渐分化，身份认同逐渐降低，乡村居住地人员开始内与外的双向交流。但是，乡村社会治理模式仍根据圈层社会结构，在横向和纵向上进行分隔，以行政村为单位的治理场域将非本村身份居民排除在治理范畴之外。这样就呈现出实践中多元主体共存于乡村社会的现状，但目前治理模式下社会的分配正义得不到实现，居民仍根据身份在待遇上“内外有别”，造成群体间出现心理隔阂，各类社会矛盾和社会抗争问题时有发生[11]。

（二）“城乡二元”式治理困境

城市和乡村是基层社会治理单元，二者的治理方式因承担职能的不同而有所区别，城乡关系在改革开放前由于工业化的需要，形成了乡村支持城市，农业附属工业的城乡二元分制的治理格局，城乡关系被基本割裂，没有结成有机联合体。20世纪90年代，国家开始支持城市开展自治活动，城市居民各项公民权利基本得到保障，政府在财政资金、政策待遇和社会保障等各方面给予城市社区支持补助。

在乡村治理实践中，由于“汲取型”政权向“悬浮型”政权的转化[12]，乡镇政府对于乡村治理现代化的改革需求回应方式仅仅是合并村庄，用行政手段整合出“乡村社区”，以乡村管理区域的扩大换取管理单位的减少。但是，国家财政投入有限，严重影响乡村服务设施建设和公共事务处理的财力保障，村干部由于承担了大量行政事务也影响了村民自治制度的落实。从乡村社区和城市社区两种基层社会治理单元的比较中可以清晰地看出城乡二元分治的治理机制差异。在城乡差别日益缩小的背景下，城乡二元治理模式已经成为城乡融合的主要障碍，乡村社会已经陷入治理和发展的双重困境。

（三）“计划行政”式治理困境

“计划行政”式治理模式困境在乡村社会经济组织和生产模式运行中表现尤为突出，学者分别从深化资本关系、提高农业生产组织方式等治理进路出发探讨治理行政化问题[13]。社会转型必然造成社会组织形式的重构，为应对经济体制变革和权力结构演化，改变农业生产组织方式，从自给自足的小农形式过渡到将各种形式组织“组织”起来[14] （p.4），可以提高利润比重，节约交易成本，将资本要素融入农业生产当中[15]（ p.48）。我国目前的乡村经济体制是以农村集体经济为基础，以家庭联产承包责任制和各种形式合作经济为制度保障。但是，政经合一的传统体制造成计划经济某些弊端不同程度呈现，政府在治理上趋于淡化合作，沿用传统的单一“计划行政”型治理模式，造成产权不清、财务不明、强制管理、责权不当、监管失灵等现象。所以，传统集体经济体制下的治理模式造成乡镇政府与集体经济组织之间关系没有形成市场经济背景下的合作关系，而是权力管控体制下的管制关系，致使出现一些乡村负债过多，乡村财务危机频发，集体经济组织发展迟滞等治理困境。

四、转型期乡村社会治理机制路径优化

创新社会管理，优化治理体系，提高治理能力已经成为新时期社会治理重要内容，从社会转型入手，以乡村社会存在问题为导向，破解治理模式与社会转型张力造成的治理困境，构建多元主体参与的社会治理机制，成为新时期改革发展的题中之义。

（一）建立乡村基层治理中的多元主体协商对话机制

在快速的现代化进程中，农民从某种程度上说是被动卷入进市场化、城镇化和工业化当中，生活环境的急速变迁和公共生活空间中流动性和开放性要素参入必然造成熟人社会逐渐被陌生人社会取代，情感联系也被利益考量所影响。在特殊时期，内外部力量共同塑造着社会基本面，利益导向、陌生社会、快速变迁和多元要素交织呼唤协商合作的治理模式，以适应治理的诸多困境。

现代社会是一个异常复杂的协作系统，单一主体已经远远不能完成治理任务，无论是浙江温岭民主恳谈模式还是苏州“政府+市场”模式，多元主体参与协同治理是化解矛盾、形成共识的重要手段。多元协商治理是乡村社会治理的发展趋势，也是在社会转型发展中解决乡村社会治理问题的重要方式之一，国家与基层社会关系重新调整，对于共同利益的达成和“善治”目标的实现都具有重要意义。乡村社会治理问题也必须置于国家、市场、公民三维架构中去思考解决的办法[16] 。

（二）放活农村集体经济组织，打造集体层经营和多样化经营相结合的经济体制治理模式

对于乡村面临的诸多问题，经济的发展是破解治理困局和累积合法性的钥匙，而乡村集体经济是乡村经济体的基石，充分拉动内需，改善乡村社会资本，就必须在治理中注重统分结合集体经营体制建设，平衡统分关系，立足壮大乡村集体经济，因地制宜采用联合经营形式，增强集体经济竞争力。

合作治理在乡村经济层面表现为多种合作经济形式并存。目前，农村集体经济还存在产权纠葛和行政干预等弊端，发展多种合作经济有利于打破“计划行政”式的传统治理模式。农民应按照自愿原则组建经济组织、法律明确产权剩余索取权归农户所有，市场依照劳动和资本等生产要素进行资源分配、围绕人力资源和资本要素互联统一架构体系，农户可以通过市场竞争在商业交换中筹集资本，在零售和集体销售价格差价上寻找机遇。灵活多样的经营模式可以提高农户生活水平，提升合作主体中农民地位，以适应社会转型潮流，解决治理困境。这种被学者称为“新型的统分结合的经营体制”[17]的经营模式和治理方式，对于转型期乡村社会治理具有十分重要的意义。

（三）以“契约性整合理念”为进路，实现权力主体多元互动

社会转型面临的新问题预示乡村基层社会对治理价值诉求发生了根本转变。建国初期国家权力向乡村社会全面渗透，国家全面垄断乡村资源，同时抑制甚至扼杀乡村社会的其他权力，乡村社会只有纸面上的民主，在实际政治过程中依旧是权力控制[18]（ p.324） 。社会转型和国家治理现代化重构乡村权力结构体系，改变了乡村社会在国家强制权力控制下运转的单一轨道，遏制了行政权对乡村社会的整合。多元化的权力主体互动必然与“统治”的控制型价值追求不同，转型期社会结构和秩序的治理是以“契约型整合”[19]为目标追求。契约型治理以自治功能为强化点，依托村民自治和乡村社会组织，已经成为乡村社会治理的重要路径。

在组织层面，通过对乡村社会的再组织化来构造社会支撑要素，为契约型治理提供治理平台和资源储备。同时，组织化也是培养公民精神，提升农民在公共事务参与中的自主性和权利性的重要手段。基层民主最重要的实践形式是农民参与社区事务治理，而契约型整合理念下的组织化恰恰为农民参与公共事务，训练民主参与能力和培养公共精神提供了平台。

在政府治理层面，契约型治理必然要求政府再造治理理念，更新管理方式手段，政府治理创新是行政管理体制和经济社会秩序根本变革的关键。契约型治理就是试图跳出分析乡村治理的“国家—社会”二元对立框架，探寻国家与社会彼此赋能、互动成长的“强国家—强社会”关系[20] 。在乡镇政府与基层社会治理格局构建中，政府效能提高是达至国家与社会“强强联合”的实践路径。

在社会认同层面，传统治理下农民社会认同不是出于自由意志和独立判定，是在“生存依赖”的政治经济控制下的被动承认[21]。在行政刚性的机械整合下，实现乡村基层社会治理创新必须理性分析转型期社会需求，并在公共事务协商、乡村经济发展和治理主体关系等多维度下实现乡村社会的制度性整合和认同性整合。余论：我国社会治理与国家治理体系的内在关联 在我国社会转型的历史时期，党的十八届三中全会将国家治理现代化作为改革开放新时期的战略任务。国家治理是一个包容性概念，其中基层社会治理的体制性创新是国家治理体系的社会基础，而乡村社会治理正是基层社会治理能力高低的重要参照。

（一）国家治理现代化与社会治理现代化的理论内涵

国家治理现代化是黨和国家在改革开放新时期，为应对国家与社会改革深化进程中重大问题所提出的战略规划，是价值判断标准和政策实践依据的统一体，具有规范价值和工具价值双重属性。国家治理现代化由国家治理体系和国家治理能力两部分构成，国家治理体系包括“经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[22]。国家治理范畴贯通政治、经济、行政、社会和文化体制，需要运用国家权力整合社会利益，维护社会公平正义，化解社会冲突。国家治理体系是一个制度综合体，社会转型总括在国家治理体制当中。

社会治理现代化主要体现为社会治理体制创新，具体体现为治理方式改进、社会组织参与、矛盾化解体制和公民意识提升。社会治理以实现维护群众切身利益为导向，注重民生建设，通过社会能动作用的发挥，激活多元主体共同治理，建构社会福利体制，推动社会有序发展。乡村基层治理是社会治理的一部分，是国家治理现代化的社会基础，分析乡村基层治理同国家治理内在关系必须以社会问题为出发点，发掘乡村社会基层治理在国家治理整体层面的特征显现。

（二）研判社会问题是推进国家治理现代化的前提

现代化建设过程和制度构建中缺乏对社会问题的科学探讨是造成这些尚待改进空间的底层原因之一，现阶段国家治理过程中问题意识导向还未臻成熟。市场化、分权化、开放化、工业化是转型期主要特征，在社会转轨中，必然面临利益格局的重组、文化观念的重塑、公平正义的界量、发展体制的变革等难题。从乡村治理角度观察，科学合理诊断出乡村基层社会中存在的传统农业向现代农业转变、城乡二元体制束缚、人口户籍流动牵制，以及乡土传统文化与现代治理理念张力等社会问题既是构建国家治理体系的问题导向，也是提升国家治理能力的前提。

（三）社会多元主体协同参与治理是国家治理现代化的基本显现

国家管理与国家治理最大的区别在于“治理主体单中心向多中心的转变，治理手段刚性管制向柔性服务的转变，治理空间平面化向网络化的转变，治理目的工具化向价值化的转变”[23] 。在国家与社会关系理论框架下，表现为国家治理运行过程由单线向多维转化。治理主体趋于多元化、平等化，政府虽然掌握行政权，但同时也是社会协作网络中的一元，共同分担治理责任，在协同治理机制基础上共同完成治理任务，共享治理成果红利。多元主体共同治理必须以合作协商为治理形式，社会必须构建一个多元统一、融合开放的治理结构，立法层面、行政层面、基层民主、多党参政等领域发展出制度性协商机制。

在乡村社会治理中，无论是建立国家与社会协商对话机制、集体经营与多样化经营结合机制还是“契约型整合”机制，核心都是国家与社会合作共治，以解决社会转型中出现的问题，真正形成党的领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的治理格局。诚如全球治理委员会对治理概念的经典概括：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方式的综合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取行动的持续的过程。”[24]（ p.4）

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（作者系吉林大学博士研究生）[责任编辑冒洁生]