省直管县体制改革的问题及对策研究

（710100 西北政法大学 陕西 西安）

摘 要：党的十八大将深化行政体制改革作为重要议题，提出要建设符合中国特色的社会主义行政体制，是我党在新时期改进领导理念、执政方式的战略性部署，是具有深远意义的政府体制改革。自2004年起，河南省关于省直管县体制改革的探索已将近12个年头，此项改革取得了卓越效果，同时也出现了一些新问题。继续深化行政体制改革，进一步妥善解决改革中衍生的新问题，对于推进河南省经济社会全方面的发展具有重要的现实意义。

关键词：省直管县；体制改革；河南省

一、河南省省直管县体制改革的历程

河南省是全国第一人口大省，也是全国县域经济大省，县域土地面积占全省的90%左右，人口占全省的80%左右，经济总量占全省的70%左右，县域经济是全省经济发展的基石。2004年河南省出台《关于发展壮大县域经济的若干意见》 和《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，标志着河南省第一批扩权县和财政省直管县的诞生。文件确定巩义、永城、项城、固始、邓州五县（市）为财政省直管县，并赋予省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限（共计80项权限）；赋予新密市、新郑市、林州市等30个扩权县（市）部分省辖市的经济管理权限（80项权限中的71项权限）。

2007年发布《关于进一步落实扩权县（市）政策的通知》，标志着第二批扩权县和财政省直管县的诞生，享有权限与第一批相同。中牟县等12个县确定为扩权县，其中中牟县同时也被确定为财政省直管县。

2009年河南省颁布《关于完善省与市县财政体制的通知》，确定了第三批财政省直管县。增加了兰考县、郏县等15个县为财政省直管县，根据这些县的实际情况，除郏县外，其余14个县只能享有省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限。至此，河南省共有扩权县47个，财政省直管县 21个，既是扩权县又是财政省直管县的有7个（巩义、永城、项城、固始、邓州、中牟、郏县）。

2013年11月，河南省委 、省政府印发《河南省深化省直管县体制改革实施意见》提出从 2014年1月1日起，对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县等十个县全面实行由省直接管理的体制，实现市县分治。

二、省直管县实行全面直接管理衍生的新问题

1.省、市、县各级政府间利益关系更加复杂化

在实行省直管县改革的试点地区，地级市和直管县在省级政府的管理和监督中处于独立平等的地位。这种行政隶属关系的改变，使二者在市场经济发展中由上下级关系转变成竞争者的关系，也使地方政府间的利益格局发生了改变，这种改变极易出现“市县争利”“县县争利”的情况。

2.管理体制的变化导致原有区域结构及公共服务体系的碎片化

长期实行市管县体制，使得一些地方逐步形成了特定的市域性经济结构、产业结构及区域规划。实行省直管县后，从短期看，部分已有的市域经济结构、产业结构及区域内城镇建设结构等不同程度上被分解。另外，省管县前，地级市和县的公共服务体系是一个完整的系统，当直管县脱离地级市后，原本统一的公共服务体系被分割，整体性的公共服务体系出现碎片化倾向。

3.县级政府规模扩张趋势将冲击机构改革的既有成果

省管县后，作为省级政府的直属行政单位，县级政府的事务必定增多，责任必定加大，从而出现人员编制不足的问题，随之而来的必定是增加人员编制，向地级市的标准看齐，从而导致政府机构规模扩大，客观上会导致改革经济成本的增加，有可能引起管理机构膨胀，冲击既有改革成果。

4.垂直体系的条块管理问题依然存在

在我国，海关、工商、税务、烟草、交通、土地、质检、药监等部门的中央或省级以下单位实行的是垂直化管理。应该承认，现行的垂直管理体制有其特定的管理效能，对于解决地区保护主义等问题作用显著。但是，这种管理方式割裂了一级政府完整的行政运行体系，弱化了一级政府对本级人大及其常委会负责并报告工作的效力。

三、继续深化省直管县体制改革的对策建议

1.立足省情，实行“一省多制”

在省直管县改革过程中，因各地情况差异非常大，所以必须要因地制宜，稳步推进。以河南省为例，目前，包括巩义等新的省直管县在内，全省直辖市、县由改革前的18个增加到 28 个。省级管理幅度大大增加，是否管得过来，是否管得好，需要不断总结经验，探索路子。要从各地的实际出发，因地制宜，在较长的时间内保持“一省多制”的局面。

2.准确定位市、县的功能，明确划分各级政府职责权限

省直接管理县后，地级市和直管县形成了新的行政关系，因此要对二者的行政功能作出新的規划和定位。地级市应将管理重心放在本级城市的发展上，更好地发挥中心城市在产业集聚、交通畅达等方面的优势和辐射带动作用。

3.创新工作管理机制，提高行政效能

实行省直管县体制改革的目标之一是构建充满活力、高效的工作机制。在全面推行改革的时期，主要工作应包括以下三个方面。第一，创新行政管理机制。第二，推进政务信息化进程，提高行政效能。第三，切实转变政府职能，减轻省级政府管理的压力。

4.对垂直管理体制实行有效改革

省直管县后，必须深入研究垂直部门权力配置问题，进一步明确垂直管理部门与市县政府的关系，建立更加高效的工作配合和衔接运行机制。对必须保留的“垂直管理”部门，要按照“简化程序、提高效率、服务经济、条块共管、发展县域”原则进行必要调整，给予地方更大调节权，消除行政权力条块分割对县域经济社会发展带来的负面影响。

参考文献：

[1]张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[2]何显明.省管县改革：绩效预期与路径选择[M].上海：学林出版社，2009.

[3]孙学玉.垂直权力分合省直管县体制研究[M].北京：人民出版社，2013.

[4]王雪丽.“困境”与“脱困”：“省直管县”体制改革探析[J].理论与改革，2012，（2）.

[5]徐珂.省直管县改革的问题与措施[M].广东行政学院学报，2011，（10）.

作者简介：

郭金金（1992～ ），女，汉族，陕西西安人，现为西北政法大学政治与公共管理学院行政管理专业研究生。