地方立法民意汇集方法的中外比较研究

上海人大工作研究会第一研究小组课题组

实行民主立法，广泛汇集民意，使制定的法律法规体现最广大人民群众的共同意志，是我国国家立法和地方立法共同遵循的基本原则；从方法论角度考察，这也是世界各国代议机关共同遵循的重要立法原则。为了拓展国际视野，借鉴他山之石，由上海人大工作研究会第一研究小组和上海外国语大学各国议会研究中心合作，选择美国、英国、日本、巴西、越南等五国地方议会在立法中汇集民意的方式方法，与我国实践加以比较研究。

一、五国地方立法过程中民意汇集的共通之处

五国在地方立法中都比较重视民意汇集，但因国家制度、地方自治、制度化水平和社情民意等不同而方法上有所差异。总体来讲，有如下五方面共通之处：

（一）发挥议员与选民联系的民主主渠道作用

五国中大部分国家采取议员专职制度，议员有更多责任和精力与选民联系。地方议会议员在当选后会建立相应的联络机构，并向所在选区公布联系方式，接收民众各类意见和建议。这种基于发挥议员与选民联系主动性的机制，成为地方议会有效汇集民意的重要渠道。如美国，各州都建立了议会信息公开网站，发布议员的个人信息、个人网页、联系方式以及立法公告等相关信息，而地方议员也会通过各种方式与选民进行交流，定期向选民报告政策问题，了解民意，并在此基础上提出立法倡议。作为某党派的公民个人可参加议会党团召开的党内讨论，发表自己的想法，从而对党团讨论的法律草案审议或修改施加影响。

（二）重视发挥立法听证汇集民意的平台作用

立法听证是五国地方立法机关汇集民意的经常性组织形式。相比选举等民主机制，立法听证更强调“理性”和“审慎”原则。听证会一般由议会专门委员会主导，强调“均衡参与”的原则：一方面，在普通民意（公共舆论）、利益相关者诉求以及专家意见中寻求平衡。美国州议会一般在听证会上邀请普通公民、利益集团代表以及相关公共机构代表到会发表意见。另一方面，听证会一般都尽可能寻求容纳正反两方意见。巴西阿雷克利港市就网约车立法举行的听证会，主办方让支持方和反对方各10名代表以一正一反的顺序依次发表意见，以避免一方声音过于强大。听证会不同于“漫谈”，发言人大多需要为发言提供强大的证据支持，这也是确保立法过程不被民意的“激情”所“绑架”的重要方式。

（三）利用现代信息技术积极采纳民意

重视信息化在民主立法中的作用是国外地方立法机关的普遍做法。新兴技术尤其是近年来移动互联网的发展，不仅提升了地方议会收集民意的便捷性，而且也降低了民众意见表达的门槛。互联网目前已成为民意表达与收集的主要平台。为地方议会或议员设立网站已成为“标配”。这些网站一方面用于公布信息，另一方面也担负着民意收集的工作。巴西部分州议会还使用新兴社交媒体（如YouTube）来实现与民众的互动。美国地方议会则更进一步利用移动互联网提高民意收集与表达的便利性，如华盛顿州就开发了手机议会工作的移动客户端，以便手机用户能及时参与立法过程。

（四）注重发挥社会组织的民意表达功能

发挥社会组织作用是近年来各国完善代议制的重要途径，也是五国在地方立法中汇集民意较为倚重的方法。美国州议会十分关注以行业协会为代表的利益集团的意见，他们认为类似于行业协会之类的成熟的社会组织能理性代表或表达社会的声音、民众的声音，无论法律草案起草阶段还是审议阶段，都为听取社会组织意见赋予了制度空间，而对单个或多个的公民参与持有较大的顾虑。在日本基层，即市町村层面，通过“功能团体”收集民意是地方立法机关的首选。

（五）重视民意汇集后的信息反馈已逐步成为趋势

加强民意汇集后的反馈是国外地方立法机关逐渐加以重视的后续环节，也是立法民主的重要体现和监督保障。日本地方立法中，不论是意见公募还是请愿，在完成民意收集程序后都会适时公布结果。民众提出什么意见、意见有无被采纳以及理由是什么等都会被公布，甚至某些地方，民众在旁听议会会议后所填写的意见表也会得到来自地方议会的反馈。这些反馈信息都可在地方议会的网站上查阅和下载。

二、我国地方立法汇集民意方式方法的重点考察

我国是人民当家作主的社会主义国家，历来重视人民群众在立法活动中的作用。改革开放以来，随着我国立法工作的发展，采集民意、汇集民智的民主立法制度也得到不断完善。目前，从国家立法到各地人大的地方立法，已经形成一系列采集民意、汇集民智的制度和方式方法。以上海实践为主，可把这些制度和方式方法归纳为十个方面：一是人大代表联系选民直接听取意见制度；二是法规草案公开征求意见制度；三是法规草案书面征求意见制度；四是座谈会听取意见制度；五是专家咨询论证会制度；六是立法听证会制度；七是旁听常委会审议法规会议制度；八是公开向社会征集立法项目制度；九是社会调查制度，委托专业调查机构，通过制作问卷调查表、个别访谈等形式，征集公民意见；十是立法联系点制度。

三、同国外地方立法汇集民意方式方法的比较和借鉴

经过短短几十年的发展，我国在地方立法过程中收集民意的制度逐渐完善，收集民意的做法日趋成熟，可以自豪地说，我国地方立法中汇集民意的制度、做法丝毫不比经历了数百年发展的西方发达国家逊色。同时，我们也应看到，我国地方立法中汇集民意的制度还需要进一步完善，汇集民意的方式方法还有待进一步改进。作为人类文明发展的共同成果之一，国外议会汇集民意的方式方法仍然值得我们借鉴。

（一）增强地方立法中的民意基础离不开人大代表意见建议的充分表达。国外议会非常重视议员与选民的联系，重视发挥议员汇集、反映民意的主要渠道作用。从地方立法的视角看，要使人大代表成为地方立法中反映民情民意的主要民主渠道，主要是提高代表参与地方立法的有效性：一是讓更多代表参与地方立法，让他们充分表达意见，同时充分尊重他们的意见，而不仅仅邀请几个代表在立法的某个阶段参加一下。二是研究与改进代表参与立法工作的方式方法，对参与立法活动的代表进行必要的培训，介绍立法背景、相关法律法规的规定、法规草案的内容等。三是代表要提高履职意识，把积极参与地方立法看作代表人民管理国家事务的重要职责，消除立法是专业人员的事、自己不懂法律的思想顾虑，敢于大胆表达自己的意见建议。

（二）创新途径和方法，增强公众参与的实效。我国目前已建立公民参与立法活动的表达和诉求机制，但运作效果尚不理想，有待改进完善：一是改进立法参与信息公布的方式。发布立法信息，如听证公告、公布法规草案时，可通过一定方式说明立法背景、主要争议焦点等情况。这种说明可以通过平面媒体，也可以通过链接网络等方式进行。二是对社会公众开展技术性、辅助性的辅导和引导。在立法座谈会、立法听证会之前，对参加者提供一定的帮助和培训，帮助其了解相关法律知识和背景，提升公众参与立法的技巧与能力。三是搭建平台，加强立法机关和社会公众的良性互动。如开辟专栏讨论、组织交流等，通过互动，使引起争议的问题逐渐实现聚焦。同时，对部分专业性较强的法律法规草案，可以创新机制，以普通市民为对象进行法规草案的解读和说明，激励公众积极参与法律、法规的立法过程。四是公众参与的途径，除传统方式外，可更多运用移动互联网技术，创建微信、微博等新媒体方式，方便公众更便捷地参与地方立法。五是完善公众意见采纳情况的反馈机制，如通过人大公众网或微信公眾号，辟出专栏回应公众的意见建议，也可建立地方立法新闻发言人制度，由发言人向媒体报告公众意见建议的采纳情况，再由媒体向社会传播反馈情况。

（三）发挥第三方民意征集机构在汇集民意方面的作用。公众参与地方立法，意见往往纷繁复杂呈碎片化趋向。单靠立法机关统揽包办，回答公众所有意见，既无可能也不现实。在国外，各种民意调查机构及其他第三方社会组织发育比较充分，议会为了弥补自身不足，购买民间的立法调查等服务已成为常态。民意调查是了解公众舆论倾向的社会调查，它通过科学的调查与统计方法，依据某种数字模型，可如实反映一定范围内的民众对某个或某些社会问题的态度倾向。运用到立法中来，可帮助立法机关更全面地了解社会公众的立场、态度，更科学地作出立法抉择。立法机关今后可更多通过购买社会服务，委托完成访谈、社会问卷调查、收集归纳意见、制作相关材料等公众参与工作，更有效地保证公众参与的广泛持续开展。在此基础上，也能为今后地方立法运用云计算、大数据等现代计算技术创造必要的条件。

（四）健全完善地方立法民意汇集制度。制度是否科学、健全，直接决定地方立法中公众参与的实际效果。我国法律对公众参与立法有这方面明确的规定，新修改的立法法要求建立开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度，并健全审议和表决机制。从总体或具体操作的层面看，从与时俱进的要求开说，地方立法的汇集民意制度还有待进一步健全完善：一是现有制度的规范化程度有待提高；二是进一步明确严格的参与程序规则；三是要进一步明确规定立法公众参与制度的法律效力。防止汇集民意流于形式，保证立法民主化，必须加快民意汇集和公众参与立法的法制化进程，通过制度约束建立长效机制。建议围绕完善公众参与地方立法的范围、方式和程序，建立完善的更为有效先进的公众参与制度。