《闲置土地处置办法》后评估的实践与探索

张易+李资华+李海峰

[摘要]2010年，国土资源部出台《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（国土资源部令第47号），要求对部门规章和规范性文件开展后评估工作。笔者根据工作实践，通过座谈会和问卷调查的形式，实地了解地方国土管理部门在闲置土地处置方面的实践经验和主要做法，从立法质量、执行情况和实施效果等方面对《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）（以下简称“53号令”）开展后评估，深入分析了53号令存在问题，并提出了完善制度、改进管理的意见和建议。

[关键词]土地；闲置；53号令；后评估

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211

1后评估背景

11国家政策的明确规定

如何使国土资源法律法规的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，更加具有科学性、系统性、权威性和生命力，是国土资源管理工作关注和面临的难题。2010年，依据国务院关于推进依法行政的有关规定，国土资源部出台了《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（国土资源部令第47号）[1]，建立了后评估制度，对于推动国土资源管理理念、管理职能和管理作风的转变具有重大意义。按照一定程序、标准和方法，对规章和规范性文件开展后评估工作，对规章和规范性文件作出评价，以便查找制度漏洞、总结经验得失。

12保障权益的现实需要

后评估工作在维护群众利益促进国土资源管理改革方面也正在产生积极影响。2015年是国土资源部全面实施后评估制度的第四年，根据国土资源管理改革的迫切需要和管理相对人、社会各界的关注热点，[2]开展了关系群众利益保护的集体土地征收补偿、闲置土地处置、土地储备等制度的后评估工作，通过了解社会公众参与国土资源管理，维护权益的诉求，掌握制度在基层落实的情况，对相关制度进行了完善，方便了基层群众理解和执行。

13解决问题的迫切要求

53号令[3]自2012年颁布实施以来，在开展闲置土地调查、认定和查处以及促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。然而，我们也应该认识到，近年来土地管理面临的形势和制度环境出现了较大变化，土地供需矛盾和闲置土地大量存在相互交織。去年节约集约用地专项督察结果显示，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，闲置土地达13718宗、10527万亩。对于财政存量资金和土地闲置问题的处理，国务院开始动真格、出狠招。李克强总理在2015年2月的国务院常务会议上特别强调要铁腕措施纠正土地闲置中的不作为。应该说53号令在执行过程中已经遇到了新情况、新问题，闲置土地处置工作难度日益加大，政策要求进一步提高。对已有政策开展后评估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供给，提高政策规定的一致性、协调性和执行性，是解决在实际工作遇到的问题，适应新形势下国土资源管理工作的需要的迫切要求。[4]

2立法质量和执行情况

21立法质量

后评估结果显示，53号令语言表述准确，相关认定标准、处置方式、处置程序比较合理，与《土地管理法》和《房地产管理法》等上位法、国土部门规章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉条款针对性强，既体现了公平、公正和公开原则，又体现了土地权利人利益诉求和权益保障的要求。[4]问卷也显示，九成多的问卷调查参与者认为53号令条款之间的衔接一致，总体合理，相关配套规定也比较完备，达到了规章预期目标和作用，各条款对加强土地开发利用监管、促进节约集约用地作用明显，与我国不动产市场的未来发展相适应。

22执行情况

53号令自2012年7月实施以来，执行情况良好，各地均严格按照53号令规定，积极开展闲置土地调查、认定、查处和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等为载体，对53号令进行了广泛宣传，基层认知度大大提高。为贯彻落实53号令各项要求，深入推进闲置土地查处工作，省国土资源厅下发了《关于印发江西省闲置土地清理处置工作实施方案》（赣国土资字〔2015〕51号），部署全省2008年以来闲置土地清理处置工作。其他设区市或以市政府或以市国土局的名义也相继出台了各种闲置土地查处和消化再利用的文件或办法，对本地区闲置土地处置工作进行部署。

23实施成效

231有效促进和推动了项目开工建设

53号令规定未动工开发满一年的，要征收土地出让或者划拨价款的20%的土地闲置费，[3]高额的土地闲置费让很多用地单位尤其是房地产和商服用地单位承受不了。江西省国土资源管理部门在赣州等区域开展闲置用地情况调研的座谈会上，某集团负责人就直言：与其交这么大笔的土地闲置费，还不如拿去开发建设。集团土地出让金10亿元，20%的闲置费就达2000万元，该笔费用可建设20万平方米厂房。基础版不支持的外挂字符，企业版支持应该说，土地闲置费的收取对用地单位有一定震慑作用，一定程度上有效促进和推动了项目开工建设。

232集中查处和盘活了一批闲置土地

近几年特别是53号令颁布实施以来，江西省国土资源厅全面开展批而未供、供而未用及闲置低效土地专项核查工作，指导和督促地方积极盘活闲置低效土地，采取腾笼换鸟、转让置换等多种方式，集中查处和盘活了一批闲置土地。上饶市近两年共调查认定闲置土地67宗、面积300余公顷，已查处47宗、270公顷；宜春市仅2012—2014年就调查、收回闲置和低效土地2万余亩；赣州市开发区仅2013年就清理闲置土地近百公顷。

233土地市场秩序更加规范

随着国家对闲置土地查处日益趋紧，各地相继出台了一系列关于闲置土地查处的文件、办法或措施。抚州市印发了《关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知》（抚府办发〔2014〕19号）；宜春市政府每年都把闲置和低效利用土地清理处置工作写入政府工作报告并下发有关文件等。这些通知文件的出台，为全省各地闲置土地查处提供了有力的政策支撑，也为规范全省土地市场秩序提供了制度保障。

24存在的主要问题

241级别低导致联合查处难度大

土地闲置成因复杂，闲置土地查处是重大利益关系的调整，非国土部门一家能够完成。实际操作中，一宗土地能够最终认定为闲置并被查处，一定是国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等甚至公、检、法多个部门联动的结果。然而53号令是国土资源部规章，级别相对较低，不足以调动相关部门，难以引起地方政府的高度重视，如赣县就曾出现一宗地被认定为闲置的时间长达三年之久的尴尬局面。

242闲置土地界定难

53号令第二条规定：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资額不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。[3]第一，已动工开发建设用地面积测量较为困难，界定过程比较烦琐；第二，国土部门去量化已投资额占总投资额比例较难；第三，条款中“也可以认定为闲置土地”表述模糊，留下操作空间不好操作等。

243闲置土地处置难

一是对于已经办理了银行贷款的闲置土地收回，53号令没有明确具体规定；二是土地闲置费征收极为困难，尤其是无偿收回，实际操作中几乎不可能；三是对于土地置换的，53号令中虽有所表述，但没有明确操作程序，缺乏指导性；四是对于已收回的闲置土地，利用较难，尤其是在经济下行情况下，很难安排新项目。调查反映，在地块利用条件接近情况下，用地单位更愿意选择“新”地，而不是收回的“旧”地。

244对因政府原因造成的土地闲置缺乏惩处机制

经调查，政府原因造成土地闲置的比例高达七成。53号令中未能规定因政府原因造成土地闲置的惩处机制，实际操作上可能会被滥用，将一些不是政府原因造成的归结为政府原因而免予惩罚，一定程度上不利于闲置土地查处，且容易滋生腐败。

25意见建议

251建议提升53号令的规章级别

建议53号令由目前的部门规章上升至国务院规章或者由国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等有关部门联合发文实施。闲置土地查处时，则应建立由政府牵头，国土、发改、税务、财政、工商、城建和招商甚至公、检、法等多个部门参与的联动机制，达到高效查处闲置土地的目的。如赣州经开区形成以管委会牵头，相关部门参与的联合查处闲置土地机制，在不到1年的时间，就将确定的5宗闲置土地查处到位。

252建议完善53号令中闲置土地认定的有关条款

一是完善1/3动工开发面积的确定，如按现在的认定方式确定，则实际操程序过于复杂，较难确定；二是实际操作中，国土部门按照投资额不足25%来确定闲置土地较为困难，建议取消或者规定由哪个部门负责；三是“也可认定为闲置土地”表述应更加明确，要么可以，要么不可以，留下裁量空间反而不好操作；四是建议对“因政府原因造成的土地闲置可以延长不超过1年的”规定可根据实际情况适当延长。

253建议调整闲置土地费收取标准

调查反映，闲置土地费的收取相当困难，且在实际过程中查处的闲置土地会因供应方式、土地出让金、土地用途等不同，造成查处方式和查处结果的差异，加之土地闲置原因复杂，建议将20%的土地闲置费收取标准改为按类型分幅度收取，比如10%～20%，给地方根据实际情况适当裁量。

254建议增加因政府原因造成土地闲置的惩处机制

企业原因造成的土地闲置，尚可对其加收闲置费或者无偿收回土地使用权，甚至通过诚信档案把企业列入“黑名单”，逐出市场等方式对其进行惩处。但对于在实际中占有较大比例的政府原因造成土地闲置的则暂无惩处措施，建议在53号令中增加因政府原因造成闲置的惩处或问责措施，尽量减少因政府原因而造成的土地闲置。

参考文献：

[1]国土资源部国土资源部规章和规范性文件后评估办法[Z].北京：国土资源部，2010

[2]《国土资源部土地利用管理司关于协助开展闲置土地处置办法和国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知后评估工作的函》[Z].2015

[3]国土资源部闲置土地处置办法[Z].北京：国土资源部，2012

[4]田时中，李四林国土资源法律法规后评估实证研究[J].中国国土资源经济，2012（1）：39-41，56

[基金项目]本文系江西农业大学博士科研启动基金（项目编号：09004717）相关研究成果。

[作者简介]张易（1984—），男，汉族，江西泰和人，本科，工程师。研究方向：批后监管，土地利用，土地评价等。通讯作者：李海峰（1984—），男，汉族，江西宁都人，博士研究生，讲师。研究方向：土地利用，景观生态评价。