两个金融法律文件实施过程中的银行业应对

黄丹

摘要：2014年国家出台了两个重点金融文件：《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称“文件”）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称“规范”）。两个文件实施两年多来，在鼓励投融资和规范土地经营权流转方面发挥了重要作用。同时也产生了一些新情况和新问题，需要关注。

关键词：金融法律文件；实施；银行业应对

中图分类号：F830.48；D912.28 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）009-0-01

一、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》实施过程中的银行业应对

（一）该文件鼓励民间资本投资的领域

1.环保与农业水利领域

文件在制度上保证了民间资金介入的政策依据，很多原来国有或集体产权经营的领域将向混合制方向改革。鼓励民间资本介入的前提是能够放开流通，在林业管理方面放活了林地的经营权、鼓励林权流转、鼓励荒山荒地造林和退耕还林林地林权的流转；培育和规范水权交易市场，探索水权交易的流转方式。利用价格因素，保障民间资本介入后的收益。通过降低税费、鼓励流通以及财政补贴等方式保障民间资本的收益。

2.市政基础设施与交通建设领域

进一步明确、放开了民间资本可以介入的市政与交通领域，比较重要的有：通过特许经营、投资补助、政府购买服务等方式鼓励社会资本投资市政建设。同时用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与；完善公路投融资模式，鼓励参与水运、民航基础设施建设等方面。

3.能源设施与信息领域

文件还明确鼓励民间资本参与到电力、电网、油气管网等建设领域，鼓励电信业进一步向民间资本开放。这两个以往比较封闭的领域一旦向社会资金放开就会对以往的专营企业造成很大的挑战。

4.社会事业投资领域

文件明确了社会事业包括了养老、文化、旅游、体育等各领域，鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设，同时完善税费优惠政策、改进社会事业价格政策予以配套。

（二）该文件实施对银行业提出的新要求

文件中与银行最息息相关的是在“创新融资方式拓宽融资渠道”方面，提到了要“探索创新信贷服务”。短短一段内容蕴含了很多的信息：“探索创新信贷服务。支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。”

首先，文件提出了大量创新的担保方式，包括：排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权、工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益权等。其次，允许将工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益作为贷款还款来源。这条具体涉及到贷款业务在发放前的还款来源测算方式、贷款发放后的贷后资金管理等要求。第三，鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持，主要还是结合国务院出台的关于养老服务业和健康服务业的若干指导意见要求。

实施过程中，文件内容涉及相当之广，业务机会也非常之多，建议各银行在总行层面成立专题研究小组，深入讨论并形成共同推进机制，跟踪政策的后续出台情况，及时为银行把握开放中的业务机会。

二、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》实施过程中的银行业应对

（一）本规范的具体要求

1.明确PPP模式的适用范围与操作模式

规范明确了PPP模式主要适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”包括经营性的、准经营性的和非经营性的三类，主要是根据项目的经营收费时都能够覆盖投资成本为依据。对于能够完全覆盖的，给与政府授予特许经营权，采用BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）模式。对于不足以覆盖的，通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等方式，采用BOT、BOO（建设-拥有-运营）模式。对于没有收入需要政府付费的，通过政府购买服务，采用BOO、委托运营方式。

2.创新监管管理机制

规范明确了对于PPP模式政府部门也要建立创新的工作机制。包括协调机制、明确实施主体、建立联审机制、规范价格管理、提升专业能力等方面。其中比较重要的是明确实施的主体，规定由地方政府来确定具体的“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”来实施。

3.提高政策支持力度

规范提出了要强化政府和社会资本合作的政策保障，完善投资回报机制、加强政府投资引导、加快项目前期工作、做好综合金融服务。同时做好示范推进、信用建设、信息平台和宣传引导等辅助工作。

4.出台《政府和社会资本合作项目通用合同指南》

規范附件包含了PPP项目通用合同指南。这个通用合同由合同正文和合同附件组成，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段。

（二）该规范实施对银行业提出的新要求

1.与政府机构保持沟通、及时了解各地推进进展

PPP模式目前是政府力推、主推的经营模式，规范为PPP模式如何合规的开展明确了大框架。后续各地方政府应该会确定各自的项目实施机构，统一辖内的项目推进。为了能够提前介入，我国银行的各级分行应积极了解各地确定的授权机构，提前进行沟通与接洽，了解相关推进信息。

2.寻找业务机会、优化银行资产

对于规范提出的PPP模式可以适用的范围，主要集中在以往政府融资平台大量承担的公共服务与基础设施类项目之上，银行也可以结合前期与政府平台的合作业务，包括直接发放的融资、自营直投和通过其他通道进行的投资等，寻找退出机会。

3.提前研究案例、做好介入准备

规范提出了PPP模式下可通过BOT、BOOT、BOO以及委托运营等四种方式开展具体项目的实施。建议后续能够针对不同的项目模式，研究银行可以提供的金融服务，包括投行类、资金通道类、资金托管类等业务的机会。同时提前做好法律方面的研究，参考前期进行的试点案例，研究政府与社会资本的权利义务关系，为后续更好地介入做好准备。

作者简介：黄 丹（1977-），女，毕业于东北财经大学法律系国际经济法专业，大连海事大学国际法硕士，现为中共大连市委党校法学教研部教师，教授。