政府间财政关系改革思考

申红

政府间财政关系，是指在财政体制上划分各级政府之间财政管理权限的根本制度，规定了各级政府筹集资金以及支配使用资金的权力、范围和责任。作为确定政府职能和公共资源配置方式的体制性安排，政府间财政关系改革是经济体制改革最重要的组成部分之一，反映了国家权力在各级政府间纵向配置的状况。合理界定各级政府间财政关系，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

一、政府间财政关系改革概述

为适应经济社会发展需要，我国政府间财政关系进行了多次重大改革，取得了令人瞩目的成效。但随着形势的不断发展变化，一些矛盾和问题也逐步显现出来，各级政府间的财权事权划分存在的不合理、不清晰、不规范等问题逐渐显露，现行体制已经不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的要求。如何深化政府间财政关系改革是当前亟需研究解决的问题。

（一）改革历程

1978年以前。计划经济的资源配置方式及其决定的政府间财政关系。这一阶段资源配置方式，是国家通过分配实物计划指标来指挥经济运行，与之相适应，政府间财政关系的特点是：财政高度集中在中央，财政实行“统收统支”的框架。

1978年至1993年。“双轨制”的资源配置方式及被动适应的政府间财政关系。这一阶段联产承包制等改革率先在农村启动，一定程度上改变了农村和农业领域资源配置方式；以“双轨制”为特征的价格改革拉开序幕，对国有企业实行“利改税”、“拨改贷”等税制改革，相应地，财政实行地方向中央包干，“分灶吃饭”、财政“大包干”等体制打破了原来财政“统收统支”的局面。这一时期财政体制频繁变动，是由于在原有资源配置方式改变后，政府间财政关系处于被动适应的结果。

1994年以后。市场资源配置基础的建立及相应的政府间财政关系。党的十四大提出了“市场对资源配置起基础性作用”，从1994年起进行以建立社会主义市场经济体制为目标的一系列改革。在这一系列经济体制改革中，财税体制改革处于中心地位，主要任务是建立适应社会主义市场经济要求的财政税收体制，核心是统一税制、实行中央与地方分税制。分税制改革的主要内容可以概况为“三分、一返还、一转移”，即分权、分税、分级管理、税收返还和转移支付。一是划分中央与地方事权。中央财政主要承担国家安全、外交等所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。地方财政主要承担本地区经济、事业发展等所需支出。二是划分中央与地方收入。将税种划分为中央税（关税、消费税等）、中央与地方共享税（增值税、所得税、资源税等）、地方税（营业税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、契税、土地增值税等）。三是分设中央和地方两个税务机构。中央税务机构征收中央税、共享税，地方税务机构征收地方税。四是建立中央财政对地方税收返还制度。按改革基期年中央从地方净上交的增值税和消费税收入核定税收返还基数，每年递增返还。五是建立中央对地方的转移支付制度。主要分为一般性转移支付和专项转移支付。

值得一提的是，在当时的条件和情况下，1994年分税制改革的重点是建立坚实、稳定的财政收入基础，通过提高“两个比重”（财政收入在国民生产总值中的比重、中央财政收入占财政收入总额的比重），适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。因此，对事权划分等问题，当时基本没有触动，后来才逐步推进。

（二）改革成效

1994年实施的分税制改革，是新中国成立以来政府间财政关系领域力度最大、影响最为深远的制度创新，形成了既符合我国国情，又适应社会主义市场经济体制要求的政府间财政关系框架。增强了财政实力，“两个比重”显著提高，中央宏观调控能力不断增强（财政收入占GDP的比重从1993年的12.6%提高到2016年的21.4%，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%提高到2016年的45.4%）。建立了适合中国现阶段发展需要的税制体系，促进了依法治税。推动了基本公共服务均等化，促进了社会公平和正义。强化了市场配置资源的作用，促进产业结构合理调整。增强了地方政府加强收支管理的主动性和自主性。

（三）存在问题及原因

当前存在的主要问题：一是政府间事权和支出职责划分不明。一些应该中央负责的事务交给了地方；中央与地方的职责重叠，共同管理事项较多，造成职责不清。二是政府之间收入划分不尽合理。中央与地方间的税种划分有待完善；政府性基金等非税收入没有纳入政府间财政关系调整的范围。三是政府间转移支付有待完善。一般性转移支付比重较小，专项转移支付范围较大，专款配套政策多，加重地方财政负担。四是省以下财政体制不健全。

上述问题原因：一是宪法的约束。宪法对各级政府的事权划分只做了模糊性表述，未作出系统和明晰的规定。二是行政性分权的约束。目前政府间事权划分是上下对口，上面发布政策，下面对口执行，最终都压到基层政府，即所谓“上面千根线，基层一根针”。这与政府间职能划分的行政性分权传统密切相关。三是政府与市场边界模糊，政府职能“越位”与“缺位”并存的现象依然存在，影响了政府间财政关系改革的推进。

二、政府间财政关系改革重点

划分政府间财政关系，应按照激励相容性原则进行，否则容易造成经济社会运行的低效率。对一项活动只是一个地方受益或受损，这个事情交给地方管理。如果是跨区域的，由更高的区域级別政府管理。由于地方政府熟悉基层，能掌握更为真实、准确的信息，所以对信息处理复杂、可能造成信息不对称的事项，应由地方政府管理。

当前深化我国政府间财政关系改革应把握好以下重点：

（一）科学配置资源

政府间财政关系改革的主线和根本落脚点是资源配置。财政管理体制改革作为经济体制改革和政治体制改革的交汇点，进行了多次重大变革，并与价格改革、国有企业改革等各领域改革相配合，推动了我国经济体制的根本性转变。政府间财政关系改革涉及的问题很多，几乎涉及各个方面利益关系的调整，但改革的主线和根本落脚点仍是资源配置问题。从30多年来的改革历程可以清晰地看出：资源配置方式是政府间财政关系的首要影响因素，政府间财政关系的安排必须与资源配置方式相适应。深化政府间财政关系改革，其根本出发点应是：进一步优化公共资源配置，提高资源配置效率，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，通过深化政府间财政关系改革，使政府间职责的划分、税收权利与收入的分配等，都要遵循市场经济的内在逻辑，更好地促进资源合理配置。政府要从直接配置资源的角色，转变为维护市场秩序、促进市场发挥作用的角色，为企业营造公平竞争的市场环境，为个人提供均等化的公共服务。

（二）合理界定政府与市场边界

从当前“分税制”财政体制运行中日益暴露出一些矛盾和问题看，政府与市场的边界仍然较为模糊，政府职能“越位”与“缺位”并存的现象依然存在，是影响我国政府间财政关系的主要矛盾。政府职能转变的步伐决定着财政管理体制改革的空间。为此，要合理界定政府与市场的边界，为进一步完善政府间财政关系奠定基础，要从加快实现非自然垄断行业的自由进入、增强政策的科学性和慎密性，在收入分配方面财政要发挥更加积极的作用，进一步合理界定政府与市场的边界。

（三）正确划分事权

事权是一级政府在公共事务中应承担的任务和职责。在“分税制”改革中，因客观条件约束，政府间事权划分基本沿袭了1993年以来中央与地方事权划分的格局。下一步改革中合理划分政府间事权是改革的基本方向、也是改革的重点和难点。受制于行政管理体制等相关领域改革的影响，合理界定中央与地方政府间事权关系需要一个长期、渐进的过程。在目前情况下可考虑先确定政府间支出责任的划分。支出责任是政府承担运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。在深化改革的过程中，可考虑在合理划分政府职能范围的基础上，遵循成本效率、基层优先等原则，先行明确划分各级政府之间的支出责任。对于属于中央政府的事务（如国防、武警、外交、气象、地震等），相关支出责任由中央财政承担。对于属于中央和地方共同负担的事务（如教育、农业、公共卫生、机场、港口基础设施建设等），进一步细化明确为主一方的管理职责，从而落实大部分支出责任的承担者。

（四）调整收入划分

在坚持以调整事权和支出责任划分为改革基本方向的前提下，要对政府间收入划分进行必要的调整，这是完善政府与市场关系的重要内容。事权与支出责任调整以后，收入划分也需要做相应调整，以保障各级政府的财力需求。从目前税制改革看，“营改增”的全面实施，已经拉开了新一轮税制改革的大幕，为政府间收入划分的适度调整做了准备。下一步增值税改革的深化、企业所得税和个人所得税的转型，以及地方税体系的构建，将成为政府间收入划分改革的重点。

三、政府间财政关系国际经验

纵观世界各国政府间财政关系，因政治体制、经济发展水平、社会发展历史等因素的差异，使得经济发达国家与发展中国家之间、单一制国家与朕邦制国家之间，具有不同特征及可借鉴经验。

（一）联邦制国家

美国、德国等的政府间财政关系，国家宪法对联邦政府与联邦成员政府间的财权、事权划分予以了明确规定。主要有两种形式：一是列举中央财权事权，其余为地方财权事权。美国是采取这种方式的典型国家。在美国，联邦、州、地方三级政府有着明确的事权和支出责任划分，各级政府之间没有行政隶属关系。同时，美国宪法对税权进行了原则性规定，中央和地方政府都有独立的税收立法权和征管权，各级政府都有自己的主体税种。二是列举中央财权事权和共同的财权事权，其余为地方财权事权。德国、俄罗斯等国均采用这种方式。在德国，实行联邦、州、地方三级管理，各级政府职责的划分非常明确，除了法律规定的联邦行政权事项外，其余事项均归属州。宪法同时对联邦和州的共同事权作了规定，但财政立法权相对集中于联邦，州只能在联邦立法之外行使立法权，地方基本没有税收立法权，而税收征管权比较集中在州政府。

（二）单一制国家

相对于联邦制国家宪法中明确的列举方式，单一制国家宪法关于政府间财政关系的规定相对较少，且很多规定都是偏重于原则性，在具体内容上相对简单。如英国、法国、日本等国的政府间财政关系，地方政府的权力由中央政府的立法机关以普通法律的形式授予，宪法并未明确划分中央与地方的权力，而是原则性地规定主权属于全体人民，权力需要进行政府层级性合理划分，地方政府的权力主要来自中央政府的授予。

四、政府间财政关系改革对策建议

2016年，国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了改革的指导思想、总体要求和改革内容。结合上海市市区两级政府间财政关系改革实际，提出如下建议：

（一）做好市区两级政府间财政关系改革预案研究

随着我国财政管理体制改革思路的不断清晰，中央与地方政府间财政关系改革将加快推进，本市市区两级政府间财政关系改革也将随之推进。为此，要密切关注改革新动向，结合本市实际，开展前瞻性研究，重点是两个方面：一是事权和支出责任的划分，应结合政府职能转变，尽快着手理顺市级和区级之间的事权和支出责任，明确各自支出责任的划分，做好改革的协调、衔接准备工作，为推进改革奠定基础；二是地方税体系的构建，重点关注和研究分析税制改革对本市财政收入的影响，为及早夯实税源基础、培育新的增长点做好政策储备。

（二）優化财政支出结构

按照“优化公共资源配置，提高资源配置效率”的要求，在发挥市场在资源配置中的决定性作用的前提下，进一步调整财政支出政策，优化财政支出结构，减少对一般性竞争领域的投入，对公共管理和公共服务领域的财政投入要增加。要加强对现有支出政策的评估，守住公共性，越位的、不该管的要退出来，放给市场；缺位的，要及时补位，按照公共性的原则建立好的机制，进一步加大对民生领域的投入，向薄弱环节、弱势群体和基层倾斜，逐步实现基本公共服务均等化。

（三）加强预算管理

建立科学合理的预算管理制度，使预算更合理、更公开透明，是推进财政管理体制改革的基础性工作。要进一步深化部门预算改革、国库单一账户改革、政府采购制度等预算管理制度改革，推进权责发生制政府综合财务报告编制工作，从预算编制、执行、监督、绩效评价和信息公开等各个环节，对政府预算管理制度进行改革，建立起“编制有标准、执行有约束、绩效有考评”的科学规范的现代预算管理制度，为进一步深化财政职能作用、推进财政管理体制改革奠定坚实基础。