边检执法风险评估与对策

陈艳红

【摘要】本文拟通过分析边检行政执法风险现状，深入探究边检执法风险形成的各层次原因，以期提出有针对性的风险防范对策。

【关键词】边检执法；风险评估；对策

随着中国进一步扩大对外开放，出境入境人员迅猛增长，边检机关的出境入境边防检查任务越来越繁重，边检执法面临着前所未有的压力和严峻挑战，其中既包括边检机关努力提升服务水平、打造最优秀行政执法队伍的内部因素，也包括日益复杂的出境入境形势以及出境入境人员对边检机关诉求不断提高等外部因素。因此，有必要全面预判边检执法面临的各种风险，提前做好应对措施。

一、边检执法风险现状分析

1.边检执法风险的概念。从传统行政法学角度看，行政执法风险指行政执法部门在行政执法职能过程中，由于种种不确定性因素而导致的各种潜在危险。行政执法风险固然存在，但并非不可防范和抵御。边检执法是公安机关行政执法的重要组成部分，客观上不可避免地存在一定的执法风险。所谓边检执法风险就是指边检执法执勤人员在行使边检执法权或履行边检职责过程中潜在的引发不利后果、需要承担相应责任的可能性。

2.边检执法风险的分类。

根据边检执法风险形成的不同原因将边检执法风险分为：

（一）实体性风险。实体性风险是指边检执法主体未严格按照边检相关实体性法律法规、规章和其他规范性文件履行职责所引发的风险。边检执法实体性风险一般在办理出境入境检查手续或违法违规案件过程中产生，边检执法实体性风险的主要情形除了量罚不当外，还包括：对违法行为事实认定不清、适用法律法规不正确、定性不准确、处罚种类选择错误、超过追溯时效处罚、违反一事不再罚原则等。

（二）程序性风险。程序性风险是指边检执法主体违反边检相关程序法律法规、规章办理行政案件或向其他机关办理移交手续所引发的风险。边检执法程序性风险的主要情形包括：不按规定出具法律文书、不履行告知义务、违反回避规定、采取行政强制措施超过时限、违反调查取证程序、不听取当事人陈述、申辩、不按规定举行听证程序、违反管辖权规定不移交案件等。

（三）舆情性风险。舆情性风险是指边检机关在处理容易被服务对象或媒体曝光、社会关注度高的事件过程中产生的风险。此外，边检执勤现场发生冲闯关事件、群体性事件、暴力恐怖事件、公共安全事件或因工作态度、处理问题的方式方法等原因引起服务对象不满、争执吵闹、向公众散播不良信息或投诉等，均属于舆情性风险范畴。

二、边检执法风险成因分析

对边检执法风险进行评估，是为了准确把握边检执法风险存在的基本状况，而边检执法风险形成的主要原因包括以下方面：

1.风险防范意识比较薄弱。一方面，执法人员在处理实体性问题时，较多地依靠以往经验，在出现新情况新问题时缺乏警惕性和灵活性。另一方面，大部分执法人员在执法过程中一般较注重实体性规定，对程序价值的认知不够充分，程序性风险防范意识相对薄弱。

2.边检执法存在差异性。边检执法的差异性体现在三个方面。一是执法主体的综合素质存在差异性，因受历史条件及人员构成等各种因素影响，边检人员在执法理念、专业素质等方面不可避免地存在一些差距，从而产生执法风险。二是对边检法律政策的理解存在差异性，对同一规范条文，在不同单位甚至同一单位的不同部门都可能有不同理解，但不统一的做法极易引起执法对象误解。

三、防范边检执法风险的对策

针对边检执法风险产生的原因，采取以下措施预防和化解风险转化的条件，是当前防范边检执法风险的基本对策：

1.完善边检法律体系是基础。随着《中华人民共和国出境入境管理法》颁布，《出境入境边防检查条例》等边检相关行政法规、规章的修订工作正如火如荼进行，应该把握契机，以《出境入境管理法》为统领，推进边检法律法规、规章和规范性文件的破立改废，逐步完善边检法律体系。

2.加强风险防范教育是动力。一是加强对边检人员的风险防范思想教育，提高对执法风险危害性的认识，端正日常执法工作态度，養成规范严谨的执法习惯。二是加强执法风险防范的意识教育，通过开展典型执法案例分析的内部培训，提高执法人员对各类执法风险的感性认识，增强对执法风险的警惕性和预见性。三是加强执法风险防范的心理教育，通过压力疏导、心理辅导、心理健康引导，强化执法人员的心理素质，降低主观因素引发的执法风险。四是加强风险防范的技能教育，可以结合日常处突演练，切实提高防范和化解执法风险的实战能力。

3.创新执法监督模式是保障。执法监督与防范执法风险密不可分，科学合理的执法监督模式可以有效预防执法风险的产生，也是防范风险的重要制度保障。从内部监督来看，重点是创新执法的过程监督，包括事前、事中、事后监督。从外部监督来看，重点是推动外部监督主体的多样性发展并赋予其明确的监督权力。特邀监督员制度是外部监督的有益尝试，但从目前情况看，还具有一定的局限性，笔者认为，可以依托特邀监督员制度，引入法院、律师事务所、高校教师等从事法律工作或边检专业研究工作的人才，并根据特邀监督员的特点明确其监督权力和监督内容，通过提高外部监督实效性以降低相应领域的执法风险。

【参考文献】

[1]焦志勇《行政执法风险的防范》《首都经济贸易大学学报》2010年第1期

[2]王国良《出入境边防检查规范性文件的法律效力》《公安研究》