地方政府债务问题及其解决方法

李波

【摘 要】本文首先分析了政府债务的内涵和组成成分。通过借鉴社科院李杨研究组对国家和地方资产负债研究的数据，以及学者张子荣整理的数据，发现我国地方政府负债以或有显性负债和或有隐性负债为主。地方负债状况整体较安全，但是近几年由于应对金融危机，通过融资平台借债和政府担保借款导致的或有显性负债急剧的增加。负债资金的流动性问题、政府还款的信用和法律风险，给国家和地方的经济发展带来很大危险。新一届政府多管齐下，努力化解债务危机：科学管理借债冲动、规范借债平台上做出了要求，减缓新增债务；PPP模式多渠道的筹借到我国现阶段城市和基础设施建设所需的资金；创造良好的企业创业和发展环境，化解国企历史问题和当下的中小企业发展瓶颈，增强企业的活力。文章认为，为企业创造良好的发展环境增加企业活力、减少政府对产业过度非市场化“支持”是最根本的解决地方债务的良方。

【关键词】地方政府债务；或有显性负债；或有隐性负债；融资平台；国企问题

2008年以来，为了应对全球金融危机，中央和地方推出了积极的财政政策进行大规模的经济刺激措施。为了地方经济和社会发展筹集资金，地方政府及其部门和机构等纷纷设立城投公司作为融资平台，或为政府项目做还款担保大举从银行借款。随着地方政府融资平台的数量和融资规模的飞速发展，以及通过政府担保的债务的规模的在近几年的快速增加，地方政府负债规模也在急剧膨胀。政府通过融资平台和影子银行近几年积累的债务，从2010年底的9万亿元急剧上升到2014年底的30万亿元（李杨研究组国家资产负债表数据），“地方债”近几年一直是被推到舆论的风口浪尖上，人们越来越担心遗留的居高不下的地方债务给地方政府带来巨大的负担，可能会拖垮中国经济导致一轮经济和金融危机。

本文从地方政府债务的内涵和分类出发，将地方政府债务分为显性直接债务、隐性直接债务、或有显性债务和或有隐性债务。通过社科院李杨研究组和张子荣的数据，分析了各种债务的大小和增长情况。历史遗留的国企问题导致的或有隐性负债目前还是很大的地方负债，而或有显性负债是增长最快的负债。本文分析了各种类型负债的成因和政府的解决方法，并提出了对问题的一些看法和解决建议。

一、地方政府债务的内涵

地方政府债务是存量角度的一个数据。广义的讲，中央政府之下的各级政府作为债务承担人承担的债务均可称之为地方政府债务。从统计的主体来看包含了地方政府部门和机构、经费补助的事业单位、融资平台公司以及负有一定责任的地方国企。

按照世界银行经济学家Hana的矩阵分类法，可将地方政府的债务构成可分为显性直接债务、隐形直接债务、或有显性债务和或有隐形债务几种。综合国家统计局、复旦大学马骏研究组和社科院李杨研究组的成果，后来学者张子荣将各个债务的成分包含的项目总结如下：

显性直接债务：地方政府债券、地方政府主权外债

隐性直接债务：社会保障基金缺口

或有显性债务：地方政府负有担保责任的债务、地方公共部门债务

或有隐性债务：地方金融机构不良资产、地方国有企业债务

而地方性的可作为还债的流动资产包括：

地方国有经营性资产：包括非金融企業国有资产、金融企业国有资产

地方政府在中央银行的存款

其中“地方政府债券”也被称为“市政债券”，凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称"地方债"，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是地方政府债务的一种，也是成熟发达国家进行公共建设最常用的一种筹集资金的形式。它一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。而在我国，地方政府债券不是政府筹资的主要形式。

二、地方政府债务的状况

地方政府债务规模、组成和增长是各方所关注的。参考张子荣的《我国地方政府债务风险研究——从资产负债表角度》一文中的表3统计的我国地方政府2007～2013年数据，可对地方政府的资产和负债总量和结构得出以下的分析结果：

1.我国地方债务的总规模从2007年的约13.9万亿元增加到2013年的42.8万亿元，6年增长了3余倍，在2010年后增长速度明显加快。但总体来说还未超过地方政府的流动性资产，风险可控。

2.地方债务占总资产的比重，即资产负债率在安全线的下限40%以下，但是逐年上升

3.地方政府的债务负担率，即债务占GDP的比重在2010年即超过60%的安全线，在2013年达到了75.5%之高。这值得地方政府警醒，继续走负债经营的道路已经是风险越来越大

4.历史原因造成的隐性直接负债和或有隐性负债在这几年中的涨幅分别为56%和105%，这说明现阶段社保压力上涨不大，国企负担继续加重，但它们的增长均低于总负债率的3倍增幅。

5.增长最快的负债项是或有显性负债，由2007年的2.73万亿元飙升至2013年的19.77万亿元（2014年达30万亿元），增长了6倍多。贡献了债务全部增加额的44%。其中该项债务在2008年到2009年间，就从4.14亿元跳涨到12.33亿元，其应对全球金融危机的功能显而易见。

6.直接显性负债由2007年的2367亿元上涨到2013年的1.63元万亿，上涨较快，但是相对或有显性负债规模显然还比较小。这其中地方政府债券从无到有，逐年上升，2009年开始发行2000亿元，在2013年到达了1.2万亿元。

7.比较各个债务的比例，以2013年为例，直接显性负债和直接隐性负债都较低，占4%和6%；而或有显性债务和或有隐性负债占比极高，分别达46%和44%。或有隐性债务是更多是国企负担导致的老的债务形式，而或有显性债务是以最近几年政府融资平台、影子银行等方式快速发展起来的新的债务形式。

最近几年，地方政府负债的主要来源渠道是：第一，以地方政府融资平台为主的银行类借贷，地方政府起着或有的担保义务。第二，发行与市政债券相类似的“城投债”，包括企业债、中期票据、短期融资券。其中前者是我国地方政府负债的主要形式。

而政府负债的主要投向，到2010年底，前三位的去向分别是：市政建设、交通运输和土地收储（具体比例见下图1）。债务的去向表明，现阶段政府使用这些资金主要是用于城市化建设，以及传统的以铁公基为主的基础设施建设。我国政府的经济建设功能主要集中在城市化建设。

三、地方债的成因及其风险

地方债务的形成有近期的原因也有长期的原因：

一是中央和地方财权和事权的不匹配。1994年分税制度的改革，加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移支付制度又不完善，这直接影响了地方政府的财力，地方财政的捉襟见肘。分税制改革出現了财权的上收和事权下放的倾向，地方政府要做的事情很多，但是财源有限，预算法又不允许他公开的举债。因此，在2008年金融危机后，地方政府为了承担起刺激经济发展的任务，只好成立地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，贷款的过程中提供各种形式的担保。这是推涨近几年债务的最主要的原因，其主要的形式显性直接债务和或有显性债务。

二是地方政府除了要承担大量公共事务支出，在竞争性的地方政府体制下，地方政府起着积极发展当地GDP的经济功能的支出。然而监督管理机制的缺失，助涨借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的逻辑，导致地方政府的盲目举债。产生了地方上催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象。对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力，近几年尤盛。

三是中国社会和经济转轨导致的社保支付缺口。我国在上世纪90年代开始逐步推行覆盖全国的社保体系，由现收现付向社会统筹和个人账户相结合的社会保障体系过渡。期间遗留的大量国有企业职工已经用“低工资制”形式缴纳过社保基金的老职工的社保需要补偿。这一部分债务是隐性直接债务，而且随着我国人口老龄化的加快、少子化严峻、以及人均寿命的提高，这一负债也在快速的增加。

四是国家赶超战略导致的地方国企负债和地方金融机构负债。在改革开放前的计划经济赶超战略下，我国成立了大量没有自生能力的企业，虽然经过几十年的改革放活，仍有不少大中型国企遗留。按照我国著名经济学家林毅夫的分析，我国国企先天的背负着两大负担：战略负担和社会负担。国企的社会负担已经通过近20年的企业剥离办社会改革得以解决。而战略负担是指我国的国企在成立之初就没有按照比较优势而是为了实现国家赶超战略而成立，其先天的没有强大自生盈利能力。于是为了其长期的生存，早期通过补贴，现在通过国家提供无偿用地、银行扭曲的非市场低利率维持其生存。战略负担导致的债务问题一直没有解决，成为国家和地方政府有隐性债务。

除了长期存在的国企的负债和社保的负债，近几年地方政府融资平台快速发展产生的或有显性负债最引人注目的。其产生和发展有一定的客观必然性，它是在我国金融市场化程度不高、融资需求得不到满足和追逐监管套利的背景下对现有投融资体制创新。但是它的存在的巨大的风险也引人担忧：

第一，法律的风险。一方面，由于按照现有的法规，地方政府对贷款进行担保实际上是一种违规的行为；另一方面，一些地方政府自身的隐性负债也比较严重，所以一些担保也不务实，出现债务风险时可能出现违约的情况。

第二，商业银行的短存长贷容易导致期限错位风险，引起银行流动性风险。由于地方政府平台贷款一般由地方财政担保，即使没有担保，因为是政府的项目，商业银行还是愿意贷款给地方政府平台。但地方政府投融资平台从事的基础设施的建设周期比较长，这些贷款都是中长期的贷款。开发银行属于政策性银行，它拥有比较稳定的长期的资金来源，资金贷款的期限相对比较固定。而商业银行涌入该领域以后，就容易出现期限的错位的流动性风险。

第三，平台资产滥用导致的信用风险。最初地方政府投融资平台主要是基础建设项目集中一些。后来发现从银行贷款可以做地方政府想做许多事情，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来包办代替了。由于地方政府投融资平台融资使用状况很不透明，银行从地方政府那里获得的财政金融方面的信息有限，难以全面把握平台负债的状况。同时地方政府财力有限，导致平台的资本金不足，平台自身的抗风险能力有所降低。再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全，管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致这个平台的风险不断的聚集。

四、如何控制地方债风险

影子银行多以表外业务和或非银行业务形式，游离于“一行三会”的监管之外，成为非常时期政府快速筹资建设的灰色选择。经济企稳后，国务院和地方事后在地方融资平台的清算、规范和加强监管问题做了不少工作，与其密切相关的影子银行的风险管理也规范化和阳光化。这是控制债务的流动性风险和信用风险、防范金融系统性风险的首要基本工作。

然而，如上面所分析，我国地方政府的债务负担率已经在2013年就达到了75.5%，已经超过了公认的60%的安全线，而且近两年还有快速上升之势。只是规范管理融资平台或用借新债还旧债的方式不是解决问题的根本办法，而以化解债务为契机，深化政府和国企改革，改善企业生存环境，建设一个统一、开放、竞争、有序的市场环境，增加各个经济体创造财富的活力才是釜底抽薪的根治债务问题的良方。这是一个系统工程，紧迫而重要，其中重要的共识和一些建议包括以下几点：

首先也是最重要的是明确市场和政府的边界，推动有限政府和有为政府的建设。历史的负债和我国早期的赶超战略的错误相关，而时至今日，政府还是有强烈的“跨越式发展”冲动，这是新时代的赶超战略。政府用有形的手大力推动的光伏这个新兴战略产业的发展给新时期的发展上了一课。具体详见第5节的案例。

2013年12月10日，中央印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把地方债作也作为地方官员政绩考核重要指标，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”；注重考核发展思路、发展规划的连续性，留烂账离任也纠责。这为政府的科学发展安上了一个约束性的条件，很大程度上可以抑制政府乱花钱的冲动，这可以大幅减少新增债务。新的政绩考核机制以及正在推动建设的政府权力清单、企业负面清单制度也说明我国在现代国家治理体系建设方面有了一个重要进步。

第二，本届把改善企业的营商环境放在重要位置，这也是激活企业活力增加政府收入，减少债务的根本切入点。我们可喜的看到这些改革都取得了突破，并预计未来会为市场产生积极的作用：改革商事登记制度，降低企业成立门槛和减轻企业注册工作量，为万众创业打开绿道；建立个人信用制度，44部委联合治理老赖，净化运营环境；促进营业税改增值税，降低企业税赋，促进企业发展尤其是服务业的发展。

创新商业模式，让社会资金进入传统垄断行业，尤其是城市和基础设施建设。PPP（Public-Private-Partnership）模式通过摸索后开始引入地方建设，让地方政府的城市建设资金不光来自于财政和银行贷款。在拓宽资金来源的同时，该模式对资金的投向、回报率和风险等环节有了更多的利益关注和约束共同体，这对提高项目的效率、降低其成为不良资产的很好举措。

第三，地方国企的历史负担及其产生的金融负债是产生地方负债的重要部分，要解决地方债务问题当然就不能不把国企改革放在重要的位置。然后国企改革已进行多年，好啃的骨头已经处理的差不多，剩下的都是大中型国企。而这些企业普遍存在于钢铁、有色、石化煤炭等领域，产能严重过剩，运行效益很低。要下决心根据市场优胜劣汰原则需整改。在形势尚好之时，可推进大型国企资产证券化试点，吸引闲散资金对国企进行融资，可缓解风险过度集中于银行体系。同时配与产权、激励机制的改革和公众的监督，希望能够提升部分国企的竞争力，减少地方政策性的补偿的压力，甚至能够自我贡献税收。

第四，解决中小企业缓解融資难的问题。中小企业从银行直接融资还是我国相当长时间的内的主要形式。国有大型银行资金量大，另外管理层级多，总是挑肥拣瘦的服务全国大型知名公司，尤其是国企，而广大中小企业很难从大型国有银行融资。发展包括民营银行和中小型城商银行在内的多层次银行体系，利用中小银行接近本地企业的信息优势和大型银行错位发展，可更好的服务当地中小型企业。

国家也正在建立包括主板、中小板、创业板和新三板在内的多层次的资本市场，推行上市的注册制，以促进行业内优秀企业、尤其是优秀的中小企业由资本市场获得直接融资。

第五，中央应该建立全国均衡的基本公共服务和全国统筹的社保系统，为地方政府减轻部分债务。这一方面缓解中央和地方的财权和事权的不匹配，舒缓目前紧张的中央和地方关系；另一方面可以促进人这种最活跃的要素在全国自由流动，可很大缓解长期以来的城乡不均衡、区域不均衡的问题。包括吴敬琏在内的我国著名经济学家对这个问题的呼吁已有多年，但是推进的进展不尽人意。

第六，基于就业市场的大数据分析，为地方的职业培训做出指导和定向支持。最近几年，一方面大学生数量迅速增加带来就业问题，一方面由于出生率的下降导致用工荒的出现，尤其是熟练技术工人的缺乏，这极大地阻碍了我国产业升级的步伐。职业技术教育作为主要面对本地区域市场的服务机构，地方政府可以根据本地企业和人才市场的大数据分析需要，有目的的设置培训内容和进行资金支持。对于教育的付出，产生的外部效应可以让本地企业受益，进而让当地的经济受益。

五、光伏产业发展的启示

光伏产业在2008年被国家认定为战略性新兴产业，被看作未来替代石化能源的最佳选择，有着蓬勃的发展前景。国外发达国家推出了一些补贴措施，需求量在世纪初的前10年飞速发展，而我国成为主要的生产加工基地。首先看看光伏产业的产业链情况，高端部分是前端的多晶硅提纯技术和硅片加工技术，其余3个环节资金和技术门槛较低，这些环节的利润也相对较低。

在“风光”的2009年，全国31个省市自治区（几乎所有地方）将光伏产业确定为优先发展的产业，先后建立了100多个光伏产业园。政府的鼎力支持包括政府自身举债大量投资和以廉价土地、资金等要素因素引导企业投资。扭曲的要素成本价格导致偏离市场的供给，产业陷入了粗放式无序发展，体现在：

1.在关键的上游硅晶体领域没有掌握高效提纯等关键技术的情况下，大量的以落后非闭环西门子法生产多硅晶体工艺，低端产能过剩和环境污染巨大；

2.多数企业集中在技术含量低的光伏电池和光伏安装固定组件环节；

3.生产了全球50%以上的光伏产品，而市场却押注在少数发达国家，国家和地方政府的支持让企业家将这一风险置若罔闻；

4.核心设备需要进口、没有掌握晶硅切片核心技术，我国依然只是处在产业简单加工组装环节，出现高端产业低端化的现象；

5.高速发展的同时，产品的标准却是长期缺失。

在2011年发达国家相继由于财务困境大幅降低对光伏的补贴并对我国光伏企业进行双反调查（双反的内容也与我国政府非市场价格的为企业提供资金、电力、土地和多晶硅，以及实行金太阳补贴），我国光伏企业出货量大幅降低，光伏制造企业大面积消亡。其中以2013年的无锡尚德的破产重整案最为撼动业界。其最终174亿元的各种债务，实际的由地方国资委接盘。

六、基本结论

纵观全文，地方政府的债务负担主要是历史形成的或有隐性负债和新时期形成的或有显性负债。债务与GDP的比例已经超过了安全线，并且还有继续快速上升趋势。通过对地方融资平台的规范和整理，可以将或有显性的负债变成显性直接负债，以利于监管风险和控制其膨胀。但是改变政府职能，创造让企业家创造财富的体制机制，创造适合企业生长的环境让企业充满活力才是解决长期遗留的国企问题导致的或有隐性债务及其衍生问题的根本方法。

创造新的更有质量的GDP以及更多的流动资产正在成为新一届政府化解债务风险的选择。供给侧改革即是顺应新时代要求而提出的新的发展理念。即创造有利的市场环境、充分发挥企业家的创新精神，来产生丰富的满足市场供给。同时管理政府干预经济的手、创新基础设施融资和管理模式以及要素市场的改革让要素市场化流动。如果这些措施能够增加中小企业活力形成新的经济增长源泉，让GDP健康增长，让地方政府流动资产增加、负债减少，则地方政府的债务危机则可控和可化解。然而，如果依旧按照传统的粗放式投资来发展经济，政府低效率的直接参与经济活动的冲动不控制，负债变得越来越大，并且越来越多的成为不良债务，则整个国家的经济增长会失去动力，甚至陷入衰退。这时债务危机会席卷而来，成为新的经济危机的引爆炸弹。

參考资料：

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