差额拨款事业单位预算管理探讨

周华

【摘 要】随着我国分类推进事业单位改革的深入，如何在有限的资源面前，实现事业单位的供给侧改革，调整优化结构，扩大有效供给，更好满足广大人民群众的需求，促进经济社会持续健康发展，是摆在我们面前的重要课题。本文阐述了差额拨款事业单位做为拥有国家财政拨款和市场经营自有资金等多样资金结构的事业单位，在预算管理制度建设方面，预算编制的科学合理性方面，预算执行过程中的有效落实方面，以及预算评价与监督等方面的诸多问题；从思想、制度、方法和执行方面分析了影响单位预算管理的因素；提出了通过增强预算管理意识，完善健全制度体系；运用更科学的编制方法和现代化信息手段增强预算执行力度；构建合理的绩效评价体系实施有效监督等改善措施。我们认为，通过预算管理的科学合理运用能够让事业单位更高效、规范，能够促进财政资源有效整合和优化，能够真正激发出事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

【关键词】差额拨款；预算管理

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，有着政府机构和营利性市场主体所不具备的优点。目前，我国社会事业发展相对滞后，公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。随着我国分类推进事业单位改革的深入，如何在有限的资源面前，实现事业单位的供给侧改革，调整优化结构，扩大有效供给，更好满足广大人民群众的需求，促进经济社会持续健康发展，是摆在我们面前的重要课题。现有事业单位构成中不能或不宜由市场配置资源的，一般由财政全额拨款供养；可以部分由市场配置资源的，由财政差额拨款扶持。在改革过程中，差额拨款事业单位的预算管理体系作为体制改革的重要部分，对于促进事业单位适应市場经济发展，更好的履行社会公益服务职能具有重要的作用。当前，差额拨款事业单位在预算管理制度建设方面，预算编制的科学合理性方面，预算执行过程中的有效落实方面，以及预算评价与监督等方面都存在诸多问题。因此，探讨预算管理对差额拨款事业单位现在以及未来怎样能够更好的发挥服务职能具有重要意义。

一、差额拨款事业单位预算管理的现状及其存在的问题

1.预算管理意识薄弱，制度体系不健全

事业单位上至单位领导下至普通员工对预算管理意识薄弱，没有充分认识到预算管理的重要性，单位领导不重视带来的是整个机构的忽视，在进行编制工作时不能够投入足够的人力和物力，缺乏充分的调研和论证；事业单位预算管理的人员比较少，甚至是一人多岗兼职管理预算工作；预算管理机构设置相对简单，很难实现预算工作准备充分，数据准确到位。

事业单位现有的预算管理制度是行政事业单位的管理规范，没有专门出台针对事业单位的预算管理参考文件。而由于事业单位的资金部分或全额来源于财政拨款，导致很多事业单位的预算管理制度采用行政单位财政预算管理模式，忽视了事业单位市场运作部分。差额拨款事业单位在预算管理工作中到底应该全部遵循财政预算口径来进行管理还是适当借鉴企业预算管理模式探索出适合自己的特殊方式，如何把握财政和市场的尺度，从单位领导到具体工作人员都比较迷茫。

2.预算编制方法简单，缺乏科学合理性

差额拨款事业单位资金结构包括财政拨款和通过市场经营产生的事业收入或投资利得，由于两种资金的使用范围和规定有所差异，这种特殊的组合模式导致预算编制比较复杂。财政拨款要求遵循行政单位的财政资金执行标准管理，而经营活动产生的资金是事业单位在市场取得的，相对灵活，管理上也可以适当放宽执行标准。如果把两者完全区分开来不利于事业单位的整体结构发展，但如果融合二者编制预算，其难度和工作量也是显而易见的。因为结构复杂特殊，在实际工作中单位领导和具体工作人员都会产生畏难情绪，造成大多数单位直接采用简单的增量预算的方法或者直接“拍脑袋定预算”，方式方法简单笼统，造成预算编制的科学合理性不强，质量低下。

预算的编制时间同样由于差额拨款事业单位资金来源的特殊性，在编制上报时间上存在差异。财政拨款一般要求在当年的10月上报次年预算，这样才能赶上来年的人民代表大会审批预算，而一般一个完整的财务年度是以自然年为准，即每年的1月1日到12月31日，这样就在编报中存在着时间差异。

3.预算执行力度不够，资金使用效益低下

预算管理意识薄弱导致预算在编制过程中往往是财务部门推进编制，业务部门仅仅参与，做不到真正意义上的“二上二下”。但是在实际工作中业务部门才是真正的预算执行部门，预算执行的好坏完全取决于业务部门的业务开展情况。业务部门会根据工作的进度需求不断调整部门的预算内容，随意要求追加或者变更预算，让全年的预算编制流于形式。

预算的编制并没有有效的推进业务部门工作的开展，业务部门没有积极执行预算的意识，往往在工作中造成拖沓，给财务预算工作人员造成很大的困扰，到下半年就开始不断催促业务部门积极开展业务，造成年底突击花钱的局面，造成效率低下和资金浪费现象。

4.缺乏行之有效的预算监督机制，绩效评价机制不健全

对于预算过程的监督缺乏行之有效的监管机制，这种监管机制可以来自内部或者外部。内部可以通过本单位内审部门或者纪检机构对预算进行监察，特别是对预算的编制、执行等事前、事中过程的监管，外部可以来自同级财政部门的监管以及社会或者第三方的审计监督。

对于事业单位的预算执行情况，缺乏科学合理的绩效评价体系。绩效评价不到位，首先是没有真正敢于评价的机构，在真正会涉及到部门或者个人利益的情况下，“老好人”现象会普遍存在。其次是可能产生了绩效评价，得到一些评价结果，但是最终绩效考核的执行却形同虚设，干不干一个样，干好干坏一个样，依然是大锅饭时代的运作模式。

二、影响差额拨款事业单位预算管理的因素

1.思想意识决定行动

事业单位预算管理意识薄弱不薄弱，能否健全管理制度体系，源于单位”一把手”的态度。如果单位“一把手”能够牵头推进预算管理，把预算管理体系真正融入到日常业务管理中去，就能使制度落地责任生根。但是我们不能等所有的“一把手”自我觉醒，通过自上而下全面推行预算管理，建立预算管理的“一把手”问责制，切实考核预算的编制及执行效果，有相应的绩效评价并进行有效监督，让还未觉醒的“一把手们”真正动起来，牵头单位全体员工开展预算管理工作，推动单位预算管理制度的完善，在预算管理全过程中能够为具体业务人员做坚强的后盾，就能冲破旧有计划经济体制的意识，在新常态下稳步前进。

2.预算制度是立足点

古语说：“没有规矩，不成方圆。”目前，我国预算管理体系都是在《中华人民共和国预算法》的约束下编制完善预算管理制度。好的机制能使预算管理在经济活动中达到事半功倍的效果，坏的机制则会造成恶性循环，甚至使经济体变成一盘散沙。差额拨款事业单位拥有财政资金和自有资金，如果能够制定出融合多样资金结构协调使用方法的制度，对推动预算管理工作会起到积极的作用。

3.编制方法是工具

在整个预算管理体系中，预算编制的科学合理性影响着预算的有效执行，预算执行力的高低事关预算编制的有效落实，因此科学合理的预算编制方法是预算贯彻落实的开端。目前预算工作做不到投入足够的人力、物力进行调查研究，使用简单笼统的编制方法使数据脱离实际，基层单位数据的极大偏差经过层层上报汇总后产生的数据更是“面目全非”。如果能够积极推进规范易行、科学合理的预算编制方法，就能够提升预算管理的整体水平。

4.执行力就是战斗力

在业务开展过程中，业务部门没有对预算管理的足够重视，造成与业务工作相脱节，导致流于形式的预算无法成为有效推动业务开展的“强心剂”。如果以结果为导向提高执行力，通过有效的绩效评价考核来体现，运用准确的指标真实反映出执行力度的好坏，将给今后的业务活动提供更加丰富的数据资料，进而提升整个单位的战斗力、竞争力和凝聚力。

三、改善差额拨款事业单位预算管理的措施

1.增强预算管理意识，完善健全制度体系

从单位领导到全体员工要增强预算管理意识，健全约束机制，彻底改变预算管理中“重分配，轻管理”的现象。首先，预算编制不仅仅是财务部门的事情，也不是某个个人或者部分人员的事情，预算是贯穿在整个经济活动中的，从预算的编制、执行到监督评价都涉及到每个员工。其次，预算的来源要依靠业务部门，只有业务部门准确的设计制定出次年需要开展的业务内容以及需要达到的业务水平，才能据此有的放矢的编制预算。

要加大力度完善預算制度体系，有可能的话建议财政部门划清行政单位和事业单位关于预算编制执行方面的界限，提出一些相对灵活的，更能发挥事业单位有益补充的促进事业单位市场化的规章制度。

2.协调统一编制口径，运用更科学的编制方法

差额拨款事业单位虽然在资金来源上存在多样性，但是作为一个事业单位整体，单位的预算需要一个相对统一的时间口径和编制方法。在编制时间上，由于财政预算上报时间涉及面大，不太可能更改，那么就要协调预算核算财年调整为上年10月到次年9月，同样是12个月的财年考核，不论是财政资金还是自有资金都能达到一定程度的协调统一。

预算的编制方法要寻求适合财政资金和自有资金的编制方法，而不是简单笼统的增量预算方法。零基预算是多数理论推荐并且经过大多数国家使用印证的更加科学合理的预算编制方法。零基预算是以所有的预算支出为零作为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的方法。零基预算能够减少无法准确量化服务的弊端，同时可以带动业务部门切实参与到预算编制过程中来，一切以业务部门需要开展的工作为出发点，如果让业务部门提出来年需要多少钱开展业务可能无法准确衡量，但是让业务部门提出来年需要开展几项工作，工作计划是什么就比较可行了。完全摒弃基期的预算数据，一切从零出发，根据业务部门需要开展的工作内容，权衡事业单位整体资金流动情况，统筹财政资金和自有资金，协调各部门间业务优先利弊，合理分配单位整体资金的使用。业务工作的开展交给业务部门，预算汇总协调和分配交给更专业的财务预算人员，这样也减少业务部门和财务部门的矛盾和冲突。

对于某些大中型预算项目，特别是一些跨年度预算项目，在预算编制过程中可以根据项目进度、完工百分比等方式分成若干中、小项目并由业务部门和财务预算部门沟通切分整体预算，对于没有必要继续运行的项目果断放弃，不再占用预算，有效提升资金的使用效益。

3.运用现代化信息手段，增强预算执行力度

高质量的预算编制方案，需要高效的预算执行，才能够实现事业单位资金的高效合理使用，因此事业单位应该加强预算执行的权威性和约束性。单位应该严格按照年度预算各项指标，对预算进行层层分解，落实到人，在支付过程中，特别是使用财政资金时杜绝超预算支出和政府采购定点支付原则，明确资金使用过程中的责权利，防止出现腐败和违法乱纪行为产生，促进财政资金使用能够落到实处，最大限度的发挥事业单位的效益。

通过现代化信息手段，搭建OA内控系统平台，借助信息化流程，让审批风险前置，做到每一笔支出都有对应审批领导的签批，超预算支出无法在流程中通过执行下去。通过现代化信息手段也可以把财务预算人员适当解放出来，把更多的精力用于与业务部门的协调沟通上，积极督促推动业务活动的合理有序开展。

针对较大规模的业务活动的开展，如果可以在上半年执行的业务尽量协调到上半年执行，这样可以大大提升各时间段的预算执行度。对于能够分解的大型项目，在项目开始时要有预算分项明细报告，在项目结束时要提出项目决算报告。

通过有针对性的财务预算培训，让业务部门特别是具体实施人员能够准确了解到在资金使用中的要求，严禁超预算超标准使用资金。

4.加强预算管理的有效监督，构建合理的绩效评价体系

事业单位预算资金的使用目前还处于粗放的阶段，应该有相应有力的内外部监督机构对其进行监督。预算资金一旦批复下达就应该着手组织进行实施，对预算的指标进行详细分解，确保预算顺利执行。本单位内审部门应当建立相应的预算支出监察和审计制度，对于那些违法乱纪的部门和个人进行严肃处理。通过信息公开或者主动寻找第三方的审计机构监督，推进公共事业组织活动的透明化，由社会来评价事业单位业绩，并由业绩决定其是否能够继续生存。

预算管理的有效性发挥离不开科学的绩效评价管理，由单位的“一把手”牵头进行绩效评价，给予绩效评价足够的重视。在事业单位预算的绩效考核和评价中，应该分季、半年、全年进行动态考评，及时对各项资金的使用情况进行反馈和处理，保证资金使用与预算目标的一致性，及时的调整和纠正预算执行发生的偏差。

四、结束语

本文阐述了差额拨款事业单位在预算管理制度体系方面，预算编制科学合理性方面，预算执行过程有效落实方面，以及预算评价与监督等方面的诸多问题；从思想、制度、方法和执行方面分析了影响单位预算管理的因素；提出了完善预算管理体系建设，运用更科学的编制方法以及现代化信息手段，增强预算执行力度，提升预算监督体系和绩效评价体系等改善差额拨款事业单位预算管理的措施。在我国社会管理体制走向“小政府，大社会”的转型过程中，事业单位更要不断扩大提供公益服务总量，逐步提高服务水平，在促进经济社会发展，改善人民群众生活方面发挥重要作用。预算管理的科学合理运用能够让事业单位更高效、规范，能够促进财政资源有效整合和优化，能够真正激发出事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。

参考文献：

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