国有企业内部控制中存在的问题和改进建议

王丽

【摘 要】近年来，内部控制得到了国有企业的普遍重视，也取得了一些成效，企业内部管理水平不断提高，但在有的企业内部控制方面还存在一些问题，影响了国有企业的运行质量，本文阐述了国有企业内部控制方面存在的问题，并提出了改进建议，对进一步完善国有企业内部控制，提高管理水平，增强参与市场竞争的能力具有一定的借鉴意义。

【关键词】国有企业；内部控制；问题；改进建议

2008年以来，国务院五部委陆续联合发布了《企业内部控制基本规范》及各项配套文件，强化国有企业“全面风险管理”和“内部控制”成为各级国资委对所属国有企业加强监管过程中出现的高频率词汇，尽管各大央企和地方国企集团公司投入大量人力、物力、财力致力于内部控制体系的设计和宣贯，但是通过国资委对相关企业的通报，特别是这两年中纪委巡视组对央企巡视情况的通报，不难看出各级国有企业内部控制的实施特别是运行环节中还存在不少问题。笔者结合自己的观察和分析，把在国有企业内部控制管理中容易出现的问题进行简单的归纳总结。

一、公司内部权力缺少有效制衡

企业实施内部控制首要任务和目标就是要构建决策权、执行权、监督权相互制衡、相互协调的权力结构机制和运行机制。受传统思想及历史沿革等原因的影响，在国有企业内官僚主义和一言堂的现象在前些年非常普遍。一把手权力过大，无论是治理层面还是公司内部组织机构层面对这种权力的监督流于形式的居多。由于国有企业在我国经济体系中占有举足轻重的地位，这种“一言堂”除了在投资、经营等经济领域造成国有资产损失外，也对社会的公平正义有较大的破坏。中央和国务院国资委在新时期重新强调政治纪律、“三重一大”的集體决策制度、强化国企的公司治理是对这一现象的有效遏制。实施有效的内部控制就必须把权力关进制度的笼子里，把权力的运行放到制度的轨道中。为实现控制目标，在公司治理层面应建立和实施互相制衡的权力结构和机制，确保发展战略决策科学性；在公司内部组织机构设置层面要提高各职能和业务单元的高效率运转，提高执行力，促进发展战略的实现。

二、发展战略不清晰、盲目扩张多元化

2008年全球经济危机后，国家出台了4万亿的振兴经济计划，这一举措有特殊的历史背景，理论界对此褒贬不一，但在这一轮刺激计划中得到资源最多的国有企业实施的不少项目都成了眼下产能过剩、效益低下的低效、无效资产。这种急于铺摊子、盲目上项目，向自己并不熟悉的领域进军的粗放式发展模式由来已久，这种“先做大再做强”的发展模式导致国家大量资源浪费。

2016年12月，国资委再次调整发布了《央企企业负责人经营业绩考核办法》，从绩效考核制度方面引导国有企业注重发展质量、提高资本运营效率，做强、做优国有企业。实施有效的内部控制，需注重发展战略管理，企业必须要在综合分析内外部情况后，审慎建立明晰、科学的长远发展目标和战略规划，突出自己的主业，构造核心竞争能力。

三、企业文化表里不一

企业文化建设中最突出的问题就是表里不一，做的和说的不一致。几乎所有大型国有企业网站上都会列示自身的企业精神和经营理念等企业文化口号和标语，可是很多单位所宣示的企业文化只限于字面上，而不能体现在行动中。在按照国资委要求建立实施内部控制时，投入大量资源制定的各种控制制度和程序文件，不少就装订成册后束之高阁，内控制度设计得很好但是运行效果不佳。许多企业高管认为建立内部控制是为了规范下级和员工的，自己则不愿意受之约束，超然于内部控制之上。

为了实现企业的内部控制目标，构建积极向上的企业文化，最重要的是在企业经营、生产活动中通过实践形成自己的企业文化，要用企业和高管的行为体现企业所倡导的理念和精神。同时，在审计机构对企业内部控制实施外部评价时，就应该分析企业的领导文化，看高管们是否具有自我要求、自我约束的意识，并且在履职的过程中是否以身作则，模范示范。

四、居高不下的应收账款

在以往国企的销售活动中，为完成当年的新签合同额、销售收入、利润总额等业绩指标，存在许多下述业务：一是利用大型国企的融资优势，违规开展贸易型融资业务，替代银行作为资金提供方插入其他单位的交易链中；二是忽略对客户信用状况的调查，回避风控部门的风险提示，凭着拍脑袋式的决断承接存在重大回款隐患的业务。通过上述销售活动完成了某任某年的财务业绩指标，但这是以形成大额应收账款为代价的，造成日后重大的回款风险和坏账损失。如某央企三级公司D公司是一家大型太阳能光伏企业， 2013年为完成当年的经营指标任务，自以为抓住了当年太阳能电站抢装潮的市场机遇，在明知各建设业主方未落实资金来源的情况下，承接了大批垫资的光伏电站EPC业务，当年实现销售收入70亿元，这些业务在当年形成47亿元的应收款余额，后续由于太阳能电站在发电量电网接纳和国补结算等环节出现了问题，时至2016年底这些应收款还有20亿元未能收回，预计坏账损失将达到15亿元以上，这家光伏公司由于后续资金链断裂，到了资不抵债的破产边缘。近期国资委通报的中国铁物集团等公司违规开展融资性贸易的案例，都存在上述情况。

在国有企业建立健全以风险为导向的内部控制，首先政府相关部门应从政策和制度层面，特别要注重发挥考核指标的引导作用，国资委在2016年末对央企的考核办法中已对相关制度做了改进。从国有企业自身来讲，也要按照内部控制相关应用指引，建立和完善规范销售业务的制度和程序，既要抓住市场机会又要注重合同审核、风险评估，研究探索销售业务人员的激励考核办法，必须将业务的盈利性、回款一并纳入到销售业绩的考评体系。

五、有限责任公司股东责任扩大化

现代公司制度强调法人财产的独立性和公司股东有限责任，从而在有投资关系的市场主体间构建了风险防火墙，两者依法运营，股东除出资外并不对子公司的债务承担额外责任。但实际上不少国有企业的母子公司或者同一控制下的关联公司之间，根据集团内部的行政请示文件，在不签订合同、没有反担保和业务交易的情况的下进行拆借资金和互相担保，由于彼此间没有防火墙的保护，导致一个企业发生经营或财务风险后，横扫一片关联单位。另外不少大型国有集团性公司，利用集团的融资平台，开展资金统借统还业务，凭借集团内部的行政文件调拨资金，当下属子公司发生重大财务风险被迫进入破产程序时，根据最高法的相关案例，股东借款形成的债权有可能劣后于其他普通债权，造成对母公司本只需以出资额为限对子公司承担有限责任扩大化。

在集团型的公司体制下，主要从事投资业务的集团公司的金融功能不断加强，随着法人层级和数量规模的扩大，必须在集团内部建立、运行统一、严格的资金内部控制制度以防范财务风险。要强调各公司之间独立的法人关系，强化各自的市场主体地位，弱化行政色彩、避免官僚决断。在集团公司投资成立子公司之初就注意建立与其经营活动相适应的资本结构，防范经营风险触发财务风险。在使用集团平台融资优势办理统借统贷业务的时候，应注意研究统借统贷业务相关的税法规定，避免形成涉税风险，带来额外的税务成本。借款时要签订借款合同，应要求借款单位提供反担保措施，对于长期亏损、入不敷出依靠借债度日的子公司，要果断决策，切断资金输入、进行止血处理，尤其要注意建立关联单位之间财务风险的防火墙，从而有效避免一家财务风险，给集团公司造成重大损失的现象发生。

国有企业股权出资来自于国家资金，是一种公共资源，对于主业属于充分竞争行业和领域的国有企业，除了承担社会责任外，必须通过建立健全内部控制，实现发展战略、保障资产安全、提高经营效率和经济效益等内部控制目标。前车之鉴，后车之覆，要从自己或者别人的失败的教训中去反思，通过规范的管理使国有资产保值增值、提高企业的竞争力和经营管理水平，从而把国有企业真正的做强、做优、做大。