从专款专用到推动整合

王军

【摘 要】本文拟对新形势下如何加强财政专项资金管理和审计提出新的观点和思路，旨在对审计机关转变专项资金审计理念提出建议。

【关键词】财政专项资金；审计；建议

不良政治生态影响到经济社会的方方面面，对于财政专项资金的设置、分配、监管也产生了一定的影响。专项资金意味着权力和对基层的控制力，各部委设置专项资金的积极性高，既有强化部委权威的政治需要，也有部门利益驱动，导致专项资金越分越细，越设越多。

党的十八大以来，中央不断加大对违规违纪和违法犯罪的惩戒力度，经过几年的不懈努力，有了明显的改观，财政专项资金的管理越来越趋于严格和规范。专项资金管理寻租空间变小，寻租风险变大，各级都把专项资金管理风险控制放在首位考量，争取专项资金的积极性大幅下降，使用专项资金的部门抱着多一事不如少一事的观点，不愿使用专项资金，以此规避风险。进而引起专项资金层层沉淀。笔者在审计中发现，财政专项资金支出进度缓慢或长期滞留使国库存款数额不断增大，库款金额居高不下，资金沉淀越来越严重。

在稳增长政策的要求下，地方经济社会发展的动力仍然十分强劲，保工资、保民生、保运转、保地方政府的重点项目建设的刚性支出不断加大，导致财力缺口明显增大，对资金需求更为迫切。而同时，中央加强了对地方政府性债务的管理， 地方政府不能是赤字财政，可用财力不足的矛盾更加突出。这就是专项资金有钱花不出，一般公共财力有事没钱花的根本原因所在。这些新情况和新问题给审计监督也带来了新课题和新挑战。

十八届三中全会提出：“清理调节整合规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”新修订的《中华人民共和国预算法》规定“进一步压缩和减少专项转移支付，必要时评估退出部分专项转移支付。”

尽管中央有了明确的要求，以立法的形式明确了财政体制改革的路线图，但从实际情况看，阻力很大，推进不快。从以前对专项资金的审计情况看，“跑部钱进”伴随着“公关支出”，专项资金成为腐败的温床。李克强总理讲：触及利益比触及灵魂更难。专项资金压不下来，这里面有更深层次的原因，有的人已经习惯了“权力部门化、部门司局化、司局个人化、个人利益化”的路径，虽然在目前反腐败的高压下，“不敢”的态势已经形成，但“不想”还远未实现，一些既得利益者在等风头过去，轻易不会放弃“专项资金”这块阵地。

大幅度压缩专项资金阻力重重、进展缓慢，一方面大量资金趴在账上睡觉；另一方面地方发展资金紧缺，决策层针对这个问题，采取了一系列过渡性措施。2015年6月国务院要求，专项资金使用在类级科目不变的情况下，款级可以调剂使用。这个政策给基层如何使用和发挥好专项转移支付资金的效益指明了方向，但实际情况不容乐观，专项资金整合也遇到了强大的阻力。正如审计署向全国人大的报告中分析的那样：由于专项资金管理权限分散在不同部门，按项目下达、分条线考核，主管部门对统筹整合存在“三不愿”：担心失去行政管理权不愿整合、担心职能被调整不愿整合、担心机构人员编制缩减不愿整合；基层政府存在“三不敢”：怕失去专项支持不敢整合、怕得罪主管部门不敢整合、怕影响业绩不敢整合，导致财政资金统筹整合要求难以完全落实，也使大量财政资金无法发挥效益。

审计机关坚持问题导向，监督的重点从过去的强调“专款专用”变为强调资金整合。近年来，清理存量资金成为审计机关一项重要任务。审计署提出：对有的地方、部门和单位以“打酱油的钱不能买醋”为由导致资金分散闲置的，不仅要坚决查处，而且要大力促进资金整合、有效使用。

基层审计人员目前迫切的任务是要加强学习，适应新常态践行新理念，不能停留在过去机械照搬法规条文的工作模式，要把依法审计与推动改革保护创新有机结合起来。

第一，进一步加强财政制度改革的学习。新预算法从制度设计上，已经明确了“加大一般性转移支付，减少专项转移支付”的思路，但是在财政制度改革中取消专项转移支付的难度和阻力仍然较大。审计要成为改革的推动力，提高站位，吃透改革精神，凡是与改革方向不相符的，都要分析原因，提出改进意见和建议，尽可能以审计中掌握的大量问题入手，经过综合分析，提出决策建议，以利于从顶层设计中明确取消、整合哪些专项资金，以审计的有效作为来保证改革措施的有力推进。

第二，进一步完善资金分配制度的科学性和适用性。目前，中央专项资金分配与地方项目支出存在“两张皮”的现象，二者严重脱离，造成专项资金分配、使用脱节。对于需要保留的专项资金，审计要高度关注资金运作过程，找出“中梗阻”的关键节点，提出切实可行的建议，提高重点项目和分配计划的科学性和适用性。

第三，进一步加大对专项资金的审计力度，转变审计理念。审计机关在对专项资金使用情况审计到位、监督到位的同时，还要及时转变审计理念，用发展的视角进行审计。坚持以是否符合党的政策、中央的决策部署和重大改革方向作为审计定性判断的标准，切不可拿着一些不适应改革发展要求的法规制度去机械比对、生搬硬套。

第四，进一步推动资金分配使用和绩效评价公开。 阳光是最好的防腐剂。让一切权利在阳光下运行是党和政府一直努力的方向。推動财务公开应该是审计一项重要任务。让专项资金分配使用和绩效评价及时向社会公开，自觉接受行政、民主、党内、人大、舆论、审计、司法和社会监督，使财政专项资金发挥最大的社会和经济双效益。

参考文献：

[1]2014年8月31日《中华人民共和国预算法》.

[2]审计署网站《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》.

[3]审计署原审计长刘家义《适应新常态 践行新理念 更好地履行审计监督职责》.

[4]《中国青年报》（ 2015年7月28日第6 版）《审计揭开山西农机腐败窝案》.