我国预算制度历史沿革概述

李静静

摘要：以史为鉴，才能推陈出新。虽然我国当前立法中并未对“预算”一词做出法律释义，但在学者研究及实务操作中被广泛的使用着。我国预算制度的历史发展沿革对我国当前国家及地方预算的进一步改革和发展具有历史借鉴意义。

关键词：预算；制度；沿革

预算在本质上就是对国家财政预算收入和预算支出的规范和管理。据史料记载，中国现代政府预算一词于清朝末年最早出现。康有为在“戊戌变法”中提出“改革财政，编制国家预算”的财政体制改革建议，但因为变法以失败而告终，事实上并没有编制真正意义上的国家预算制度。光绪年问，为了推行新政，清政府制定颁布了《清理财政章程》，随后，拟定《预算册式及例言》，确定了预算年度，划定了收支门类。由于当时清政府统治已经遥遥欲坠，各省成割据状态，所以各省凑合的数字，只是形式上的统一。尽管如此，这次预算编制确实是我国的第一部现代政府预算。1911年10月出台的《十九信条》规定，“本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支”，同时规定，“皇室经费之制定及增减，概依照国会议决”。这在中国历史上首次确立了现代财政预算的概念，标志着中国第一次有了制约皇室财权的制度规范。

1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。1954年，第一届全国人民代表大会通过的中国历史上第一部社会主义类型的宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，分别把“审查批准预算和决算”规定为县级以上地方各级人民代表大会的职权，正式确立了由我国地方各级国家权力机关对预算、决算进行审查批准的制度。然而，地方国家权力机关对预算的监督仅限于每年人民代表大会召开期间。而且，由于1958年大跃进和人民公社运动，涉及财政预算、决算和调整预算的规定都没有经国家权力机关审议批准，便由党内决定实施了。当时以党的决议、文件代替法律，使宪法逐渐退出人们的视野。从建国初到1992年我国实行计划经济，在计划经济体制下，我国财政体系由中央财政和地方财政构成，但是，中央政府对整个的社会经济生活实行严格的计划管理和控制，不仅仅承担全国性公共产品的提供责任，而且还承担地方性公共产品的提供职责，甚至某些私人产品也由其提供。实际上，地方财政没有任何独立性，完全成为了中央财政的附属物。虽然，1991年施行的《国家预算管理条例》明确规定“赋予地方相应的财政自主权”。但是，地方预算仍然由中央政府代为编制，地方预算的自主权受到一定的限制。

1992年邓小平南巡谈话和党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，使我国的经济体制改革和经济社会发展进入了一个新时期。然而，改革开放以来的“放权”、“让利”改革削弱了政府财力，财政收入的“两个比重”（“两个比重”是指财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）连续下降，1993年财政收入占国内生产总值的比重为12.31%，中央财政收入占全国财政收入的比重为22%，中央财政陷入困难，中央财政调控能力严重不足，中央与地方之间的财政关系紊乱、政府与市场关系不协调，妨碍统一大市场的形成。为适应新时期经济体制改革和社会主义市场经济发展要求，规范中央与地方财政分配关系，增强中央调控能力，调动各方面积极性，1994年实施了财政预算体制的重大变革，即实qy，分税制”财政体制改革和预算管理的规范化、法制化改革。但是，由于浓厚计划经济色彩的地方预算管理制度没有被完全打破，在政府预算体制方面没有进行全面改革，地方预算自主无法取得理想的成效。

1994年3月22日，第八届全国人大第二次会议审议通过了《中华人民共和国预算法》，1995年11月2日国务院第三十七次常务会议通过了《中华人民共和国预算法实施条例》，这两部法律的颁布实施标志着我国政府预算制度和政府预算管理正式步入到法制化轨道，对于完善政府预算管理，规范政府预算行为，加强人大对政府预算的监督和制约都具有重要意义。

2003年10月，党的十六届三中全会进一步提出了“健全公共财政体制”的改革目标，并在此次会议中首次提出全口径预算管理。全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线改革，清理规范行政事业性收费，凡是能纳入预算的都要纳入预算管理，实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。之后，我国政府预算改革朝着这方面逐步推进。2005年，国务院在《关于深化经济体制改革的意见》中进一步指出，改革和完善非税收收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的重点是经济体制改革，经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系；要改革预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。党的十八大和十八届三中全会關于全口径预算管理制度改革的要求，为新时期进一步推进全口径预算改革指明了方向。

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了预算法修正案，新《预算法》自2015年1月1日起施行。新《预算法》不仅在第一条立法宗旨中集中表达了建立现代预算制度的理念、目标和核心制度，新法所有章节和条款都是紧紧围绕这一法律精神来进行相应的制度设计，初步建立了现代预算制度的法律基础，并为进一步深化预算制度改革预留了空间。