用法治保障“信用”生活

陈宇

其实，信用早已融入你我生活中。

从统一的信用信息共享交换平台，到信用监管；从守信联合激励机制，到失信联合惩戒机制；从地铁逃票、交通违章计入征信系统，到面向社会公布“失信被执行人名单”，基于现代信息技术的社会信用体系已初具轮廓。

奋起直追的专门立法

据统计，截至2016年11月底，上海市信用平台累计对外提供查询2156万次，其中法人信用信息被查询688万次；自然人信用信息被查询1468万次。如果失信，意味着连骑一次摩拜单车都要比别人贵，到手的扶持资金将暂缓拨付；守信，意味着借书借车可以免押金，一边“剁手”还能一边“花呗”。历经百余年的发展，西方国家已形成相对成熟的信用制度和信用法律体系，成为国家信用交易和信用管理行业的“基础工程”。尽管起步较晚，我国的社会信用立法也开始加速追赶。

如今，信用立法的基础条件初步具备。我国已建立统一社会信用代码制度，截止到2016年底，全国各类法人和其他组织存量代码转化率整体超过97%，为信用信息共享创造了条件。目前，全国信用共享信息超过7.4亿条。仅“信用中国”网站的累计访问量，就超过1.3亿人次。

与此同时，我国市场运行的基础性法律，也已基本完备。合同法、物权法、破产法、票据法，以及各类金融法律等制度的建立，为构建社会信用体系奠定了法制基础。

立法起步，政策先导。2007年3月，国务院办公厅发布实施《关于社会信用体系建设的若干意见》，明确社会信用体系建设的指导思想、目标和基本原则，以及社会信用体系建设的主要内容。2014年1月15日，国务院常务会议通过《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确提出将健全信用法律法规和标准体系作为重要基础性工作，列入立法规划尽快推进实施，使信用体系建设有法可依。近期，中国陆续出台了政务诚信和个人诚信、电子商务领域诚信的三份改革文件。目前，银行、工商和交通等各部门间，已签署了20个联合惩戒激励备忘录，借此打造“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局。

从部委立法看，中国人民银行自2003年11月成立征信管理局以来，颁布实施《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程》《信用评级管理指导意见》《支付信用信息管理办法》等规章。其他部委也出台了相关规定，如《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》《建设有中国发展特点的外贸信用体系》《药品等企业广告信用管理办法》《关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》等。

在部门立法逐步完善的同时，地方立法也不甘落后，“北上深”等城市走在了前列。尤其是上海，2016年在该市信用立法领导小组的统一部署下，《上海市社会信用条例（草案）》进入快车道，迅速完成政府版和专家版立法大纲、政府版和专家版条文建议稿、意见征求和座谈调研等工作。当年12月，该地方法规草案正式提交市人大常委会一审，有望成为我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方法规草案。

从上位立法看，虽然统一的社会信用法尚未问世，但行政法规建设持续推进。近年来，国务院先后出台《政府信息公开条例》《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》。特别是2013年1月出台了《征信业管理条例》，在一定程度上解决了征信业无法可依的问题。

立法瓶颈亟待突破

不可否认，我国在社会诚信体系建设上取得了不少进展，尤其是一些发达地区，经济发展、文明晋级对社会信用的“渴求”，变成了政法部门制度创新的强大动力。

近年来，上海市各级检察机关先后以电话、网站、微信等形式，开展行贿犯罪档案查询、案件信息公开、律师接待等检察服务。特别是有了行贿犯罪档案查询系统“助力”，许多之前留下“污点”的人，要为自己的不诚信记录付出昂贵代价。

上海市长宁区人民检察院建立了以行受贿主体情况、基本犯罪事实、判决结果等为主要内容的犯罪信息系统。2013年，长宁区一家计算机公司负责人张政，因行贿20万元被追究刑责，法院判决其免予刑事处罚。虽然没有进班房，但这一“污点”还是被记录在案。3年后，当他因工作业绩突出入选工商联执常委候选人名单时，经查询发现有行贿犯罪记录，因此“落选”。

依托信息技术进行制度创新的，并不只有检察机关。在上海高院执行大数据管理平台，工作人员轻点鼠标，占满整个墙面的巨大屏幕上，一组组数据像蛛网一样从一个小圆点发散出去，红色、蓝色、橘色，来自公安、银行、工商等机构的各类数据，精确显示着这个圆点的社会关系、消费情况、行踪动态。一旦存在欠债不还等失信行为，当事人就会被数据之网锁定，面临被限制出境、外出不能坐飞机、不能高消费等后果。

诚然，上述制度创新发挥了很大作用，但严格地来说，还没有进入国家立法层面。其实，不论是国务院部门制定的信用规章，还是地方制定的相关法规和规章，都由于部门或地域的限制备受局限。不仅法律效力的层次较低，且不利于解决“信用信息条块分割、部门分割”问题，即便可在一时一域生效，却缺少“推而广之”“照此执行”功效，也不利于国家社会信用体系的形成和发展。另一个值得注意的问题，就是政府各条线、各部门使用的信用分类标准各不相同。比如，上海市的一些区，所属海关、工商、稅务、食药监等部门，制定了各自的信用分类标准和相应管理办法。这种标准的差异化，制约了各领域间信息的整合互通，需从立法上顶层设计、统筹考虑。

不仅是地域局限，社会信用立法“碎片化”现象也比较严重。目前，除国务院部分行政立法外，系统化且层级较高的法律法规比较匮乏，现有的信用规则比较零散，呈现“碎片化”特点。2013年，贵州省政府出台过《企业信用征集和使用管理办法》，却局限于企业信用一隅。

再看社会信用立法的“重头法”——国务院《政府信息公开条例》，公开重点主要是行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的政务信息，如财政预算、决算报告等。这些信息与信用服务机构形成信用报告所需的信用信息不尽相同，来自政府管理部门的信用信息，难以通过正规渠道获取。

从现状看，有关信用的国家法律还不健全。我国《宪法》规定了公民的人格尊严、通信自由和通信秘密等，但未对信用予以规定。关于信用及其管理的规定，散见于其他法律之中。在《民法通则》《合同法》等法律中，没有明确规定信用信息的采集、开放等。一个典型例证，便是《商业银行法》，还明确规定银行为储户保密，导致无法对信用信息进行评估。

究竟哪些信息可以采集，哪些信息涉及商业秘密或个人隐私需要保护，个人或企业的信用报告在多大程度上、多大范围内传播？这些都需要法律或行政法规予以明确。

构建社会信用法律体系“大厦”

著名经济学家弗里德曼曾指出：我们生活在两个超级大国的世界里，一个是美国，一个是穆迪。美国可以用炸弹摧毁一个国家，穆迪可以用债券降级毁灭一个国家。虽然，他说的是信用评级机构的重要性，但大的背景却是西方健全的信用法律制度。回溯历史，信用行业始于19世纪的欧美国家。经过百年发展，当今市场经济发达的国家中，不仅社会信用体系相当完备，相关法律制度也相当完备。

在国内，近些年违背诚信的事件屡见不鲜，影响较大的就有“瘦肉精”、染色馒头、“达芬奇家居”“味千拉面‘骨汤门”“血燕”事件，以及“诈捐门”等。作为一个现代法治国家，有必要借鉴西方发达国家经验，加强信用立法，健全社会信用体系。社会信用立法的关键所在，就是制定一部《社会信用法》。2014年十二届全国人大三次会议期间，全国人大代表、广博控股集团有限公司董事长王利平等联名，提出了关于加快制定社会信用管理法的议案。目前，十二届全国人大已将信用立法列入立法规划。

从学界的主张看，立法大致应包括五个方面：一是明确被征信者的权利，即被征信者享有知情权、同意权、拒绝权、异议权、纠正权等；二是规范信息提供者的行为，要求对信息的真实性负责；三是规范数据的开放和使用，包括信用中介机构的市场准入和信用管理和服务活动；四是建立透明高效的监管体制，防止非法采集和滥用信用信息；五是明确征信机构应承担的法律责任，对违法采集、处理和使用个人信用信息造成损害的，应承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

同时，也必须看到，社会信用立法游走于公私两域，具有相当高的技术难度，必须严格遵守立法法。社会信用立法，切忌建成公民道德档案，道德要素在进入信用立法的视野之前，必须满足“以德入法”的路径，而不能混淆道德与法律的边界。作为立法者，还须认识到公共信用信息与市场信用信息在权属、归集与查询、救济、法律责任等方面的客观差异，避免公权侵害公民私权利。

在解决社会信用立法“有无”同时，还应修改有关法律。要修改《会计法》，加大对会计信息违法性失真的处罚力度，加强对企业会计信息的检查监督，建立社会检举制度。修改《反不正当竞争法》《消費者权益保护法》《商业银行法》《档案法》等，使征信数据的采集、加工和传播有法可依。特别是在编纂《民法典》时，应注意协调相关内容，强化法律制度的系统性。

当然，信用社会的形成，是个漫长的过程，社会信用法律体系的建立，也仅是重要一步。要保障这个体系的良好运转，还要把权力置于法治笼子，牢固树立法治信仰，如此社会信用才能扎根，社会文明才能不断前行。