构建社会信用体系关键问题

吴明玺

“人无信不立，业无信不兴”，这是大家经常说的一句话。但在现实中，不守信用的现象却很突出，典型例子如“老赖”。推进社会信用体系建设，离不开立法和技术支持，其中立法是基础。推进社会信用立法，应首先厘清社会信用领域的一些基本问题，包括信用信息的归集使用和失信者的惩戒机制等。

关键点1：信用信息如何归集、共享和使用

信用信息是进行任何信用活动的基础，信用信息的不完备是制约信用产业发展的重要因素。信用服务行业所需的信用信息，除了来自于金融领域外，还大量分散在政府、行业协会、中介机构、公用事业单位、企业及个人手中。在信息管理层面上，日、美、欧三个地区的立法制度以及立法体系都是极为严格的，严格的立法机制不但为征信机构在行业内的征信权予以了较好的保障，同时对于信息流动的安全以及使用的合理化都予以了很好的约束和管控。

哪些信息属于信用信息

根据美国的信用信息归集内容看，企业信用信息内容有如下三部分，这三部分可以被划归为九个不同的类别。第一部分：基本信息，这一部分可以划分成三个不同的类别，类别一为企业的身份信息，含名称和地址以及电话，还有邓氏编码；类别二是企业的自然信息，含规模、业务范围、所雇人员的数量和年销售额等相关信息；类别三为组织信息，含总部、投资人、部门结构与分支机构。第二部分：信用记录：同样可以劃分成三个不同的类别，类别一为财务状况，含收益率、信用等级、资产负债以及发展趋势；类别二是银行与付款记录，含付款记录、应付账款、贷款情况、于银行开户情况；类别三为包括法院在内的公共信息，含法院记录、登记信息、税收信息、破产信息等等。第三部分：经营管理信息，含高管人员信息、企业品牌以及业务领域等等。

对于消费者来讲，其信用信息由如下四方面组成：一为身份信息，含姓名和住宅以及电话，还有社保号与征信公司所设个人代码；二为信用记录，含信用卡、分期付款、住房抵押、消费贷款、租赁等，这些信息不但含正面内容，也含负面内容；三为公共记录，含个人财产、税收、法院判决等等；四为查询信息，此为基于《公平信用报告法》所设，目的在于对消费者的信用信息的具体使用予以记录，进行监督，在保障使用符合立法规范的同时，保护消费者的合法权益。

如何获得和使用信用信息

从发达国家的经验看，对于企业来讲，其信用信息源不但包括诸多的公开渠道，比如新闻媒体和政府组织；还有专业机构的提供，比如对法院判决相关信息负责收集的专门企业；另外有一部分是从银行以及投资者、工商局，还有金融企业采集获得，比如贷款、账款拖欠等等；尤其是账款拖欠这方面信息的提供人通常为债权人，这方面的信息，征信机构通常要与债务企业予以核实之后，再行录入。对于消费者来讲，其信用信息源同样有三个：一是由诸多授信机构所提供的相关信用信息，这些授信机构含银行和信用卡公司以及租赁商，还有办理住房抵押贷款业务的相关机构等等；二为公共部门（含政府机构），比如法院的判决、税务机构的纳税信息、公共单位的收费记录；三为别的信息报告组织者，比如相关行业协会等等。

若不限制信用信息的具体使用，就会造成信用信息被滥用，进而对市场上的公平竞争、对消费者的合法正当权益、对整个国家所应该享有的信息安全产生严重的危害。

建议

对于征信活动的积极开展来讲，信用信息是基础，所以要想保证信息使用、信息采集、信息共享、信息保存等工作的规范化和有序化，规范的机制是前提，也是基础。

《国家社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确提出了：在建设信用体系的过程中，政府要发挥自己的推动作用，社会要为之共建，政府要予以有效的组织和引导，制定具体的发展规划，明确相关的标准，并且健全立法，为完善的市场的建立和培育打下基础，为市场机制良性作用的发挥提供外部的保障，还要做好资源的优化配置，在这个过程中，要鼓励多方不同的社会力量的参与，要让社会整体共同为建设信用体系而努力，合力建构起完善的社会信用体制。

在中国，征信行业只有十来年的历史，整个行业的规模有限，还没有构建起良好的市场信誉，再加上信用信息本身的公开程度以及共享水平不高，没有完善的立法的约束，所以征信机构自身的运转的稳定度也不高，从相关公共单位和组织收集信息的能力也比较低。在信息的采集以及获取过程中，征信机构的地位仍然比较低。

当前，针对信用信息的使用以及传播，中国并未建构起完善的立法，所以构建起完善的信用信息共享机制，就肯定需要修订现行的法律、制定新的相关法律。现在在信用信息之共享使用方面，下面几个方面是亟需开展的所在：

第一，明确确定市场上可收集与使用的相关信用信息的具体范围。因为并未明确针对个人隐私、商业秘密、国家信息予以单独立法，所以必须要明确征信机构可以采集与使用的相关信用信息的范围和内容，对其使用范围予以界定，尤其是严禁采集与使用的相关信息，更要予以清晰地界定。基于信息主体合法权益的正当保护这一前提条件下，充分化可以收集与使用的信用信息是前提，也是条件，在此可对美国的相关经验予以充分的借鉴。

第二，对于信息公开的相关办法予以尽快明确。尤其是信息的掌握者和使用者，更要明确他们能够公开的信息的范围与内容，对其公开的方式也要予以明确。

第三，针对个人隐私以及商业秘密，还有国家安全信息，也要明确特殊的保护措施。

除了立法之外，还应进一步推进各个层面各个行业的信用信息标准化体系建设。我国信用信息原始数据记录的不完整、不规范，以及权威数据源机构间的数据内容矛盾问题等直接影响到信用数据的可应用性。中国人民银行也制订了《企业征信数据元标准》《个人征信数据元》《信用评级业务标准》等标准，但这些标准都仅仅是指导性规范，对信用数据源单位的实际约束力不强。

关键点2：如何惩戒失信者

实践表明，社会信用体系难于建设的一个非常重要的原因是缺乏合理的信用惩戒机制，这种缺失容易让社会中的很多人失信也不需要付出多大的代价，自然难以激励人们守信。建立合理的信用惩戒机制不仅有利于对行业信用管理进行正确引导，有利于加强企业信用管理，也能有效促进不同社会主体遵守信用，珍惜自己的信用。

对于社会信用体系的建设来说，行政性惩处机制应该是辅助手段，更重要的是要建立市场化、社会化的惩戒机制，通过将所有社会主体的信用行为统一建立信用档案，在市场交易行为中，不同主体可以根据第三方机构提供的信用报告决定是否和对方进行交易，以此为基础，无论是信用信息的提供方，还是使用方，都能通过征信活动给自身带来好处，从而引导不同市场主体积极提交和共享信用信息。从目前来看，我国要建立良好的信用惩戒机制还要走一段漫长的路。

谁来惩戒失信行为

从发达国家三种不同的信用体系模式来分析，惩戒失信行为的主体具有多层次化和多样性，从政府机关到民间组织，从司法机关到法律授权者，都可能担负起这一责任。

以美国为例，财政部以及联邦贸易委员会，还有联邦储备委员会，都为主要的信用执法人。通常，政府行为是惩戒的主要方法，此后转变成民间行为。在这个过程中，政府机构担负的主要职责是完善立法，界定失信行为，明确惩罚措施，通过公告或者其他方式把失信人的行为以及政府对其予以的处罚告知给整个市场，这样市场上的其他主体在和失信者进行交易时就会予以思考。分析惩戒机构，它们工作的开展所依据的主要为信用产品，这类信用产品源自信用服务组织，借助这类产品，他们约束乃至威慑失信者。由于负面信息所产生的影响和行为所受到的限制，失信者为自己的失信行为需要付出昂贵的成本。分析失信惩戒体制，其目的不在于惩戒，而在于阻止，在于消除失信行為的生存空间和生存条件。

如何惩戒失信行为

分析失信惩戒的主要形式，可以将其总结为如下三种：第一种，法律约束。通过健全的立法体系，维系信用关系的正常运作，借助法律惩罚失信者，保护合法权益。第二种，非法律约束。含道德约束、宗教约束以及舆论约束等不同的形式。对于法律约束来讲，道德约束是其前提，从实质的层面上认识信用，它依赖于社会主体彼此间的诚信，基于道德维系，市场信用体系得到更好的运转。舆论约束来自媒体和公众，它们的强制力可能有限，但是它们的影响力极为广泛；而宗教约束于西方的影响力甚大。第三种，经济约束。为在上述两种约束方式的影响下，失信者于市场上所遭受的经济限制与经济损失。

失信惩戒不但在机制上较为严厉，而且在手段上也较为灵活。对于失信者来讲，它还享有申诉权，如果其认为对自己的记录存在不正确和不实的地方，那么其有权提出质疑，对于失信者的质疑，作为信用报告机构，要设立对应的处理程序，展开调查，如果于一定时间里，被质疑信息所对应的准确性不能得到证明，就需要删除这些信息，即便信用报告机构马上提供了证据对相关信息予以了充分的证明，失信方仍然有权将自己的解释加入到信用报告里，还可以对报告进一步的提出质疑，借此获得信用信息使用方的理解和注意。

建议

现在，针对失信行为和失信者，中国并未建构起完善的惩戒机制，失信者并没有为自己的失信行为付出较高的代价，他们甚至还从中获得了不法的利益。为此必须要严加监管，对失信者实行行政性惩戒、市场性惩戒和社会惩戒相结合的失信惩戒机制，在全社会形成“守信为荣、失信为耻、无信为忧”的良好氛围。

建立健全跨部门、跨领域的联合惩戒机制

目前，工商、税务、质检、环保、食品药品、海关等行政执法部门分别依据各自条线的部门法规，组织开展了行业信用分类监管，在一定范围内形成了一定的信用惩戒制度。但这些部门惩戒制度缺乏有效整合，没有形成联动惩戒机制，降低了实际的惩戒效果。应当积极推动建立跨部门、跨领域的联合惩戒机制，进行联动惩戒，使失信主体在一个领域失信，在多个领域寸步难行。首先要实现失信信息的整合。要加强社会公共信用信息平台的建设，使失信信息能够在有关部门之间互联互通，使失信主体在社会各领域留下“案底”。其次要明确联合惩戒的领域。针对失信主体的失信行为，并非在所有领域都要进行制裁，但应当在一些重要经济或者社会活动领域建立联合惩戒应用机制。如在工程建设、食品药品购销、土地交易、产权交易等重要领域，在政府采购、公共资源分配、人才引进、资质认定等政府管理环节以及有关主体申请资金扶持、优惠政策享受、评优表彰方面。最后，对失信主体加强惩戒力度。对失信企业的，惩戒内容可以包括限制企业进行投标、限制投资项目、限制信贷规模（需与央行协商，争取其支持），或给予失信企业警告、罚款、社会公告，以及取消相关优惠政策享受、剥夺评优资格及称号等；对失信个人的，惩戒内容包括警告、罚款，限制人才引进、户籍转入，限制其公务员及事业单位招录用，限制个人申领及使用信用卡、个人房贷、车贷及消费贷（需与央行协商，争取其支持），限制经适房申请等等。

建立健全畅通有效的失信信息传输机制

失信信息传输机制包括了失信信息的汇集、查询和发布。要建立失信信息的有效汇集机制。分析为什么失信行为在当前的中国较为多发，不对称的信用信息存在是一个非常重要的原因。要充分利用现代大数据技术，借助网络联合，在不同职能部门间构建起彼此协作、互为影响、互为支持、高度公开、高度透明的信用信息机制。于个人来讲，最好可以基于身份证这个中心信息的基础之上，对个人信息予以完善，进行信息查询网络的构建。在个人信用信息这个档案下，个人的生活和工作等行为都会受到影响，离开了信用，个人在社会将难以迈开步伐。只有这样，经济主体才会更珍爱生命，更珍惜信用。

推进国家和地方相关立法工作

在国家立法层面，应尽快制定《企业信用法》，明确失信者所应担负的责任，作为监管机构，于建设企业信用这个过程中，要担负着程序的制定、规范的确立、渎职与失职行为的严格查处等责任，尽快修订现行的《产品质量法》《反不正当竞争法》《银行法》《消费者权益保护法》等相关立法，严厉打击包括假冒伪劣、失信欺诈等在内的不法行为。在信用上，市场主体如果出现了缺失，必须要让其为之付出较大的代价。并修订执法部门所担负的职责，严肃查处玩忽职守以及失职渎职的人员，使得执法更为公正，也更为公平，为信用机制的创建营造优良的执法环境。

在地方立法层面，积极探索用法律规范的形式对失信行为进行惩戒。尽管地方立法在有关惩戒措施的设定方面，可能仅限于规定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业等行政处罚措施，惩戒力度不够，但仍可能达到一定的惩戒效果。可以通过地方立法积极营造“守信受益、失信惩戒”的氛围，倡导给予守信企业与个人物质与精神奖励，推动建立政府部门联动惩戒机制，明确失信企业与个人的责任和给予相应惩戒措施，依法加大对失信主体的强制性惩罚力度。