美国的水权体系：原则、调适及中国借鉴

严予若 万晓莉 伍骏骞 袁平 郑建斌

摘要水权是现代水治理体系中的关键环节；合理的水权制度有助于水资源的优化配置。我国旧有的水资源管理模式中水权不明晰、水权制度尚未建立健全，因而无法适应市场经济发展和水资源高效可持续利用的需要。美国的水权制度与其发达的市场经济相适应，其经验可资借鉴。美国的水资源治理实践表明，建立在市场经济基础之上、以法律和制度为保障的水权制度，对于水资源的高效配置和可持续利用具有积极的促进作用。对水资源财产权的明晰界定是美国水权制度的基石；水权的取得及其权责范围均有明确的法律规定并受法律保护。在保护私有水权的同时，美国水权制度兼顾联邦和地方利益，同时避免外部性产生。各州对水权的确权和管理因各自人文和自然状况的差异而异，但对水资源“合理有益的使用”是各州共有的理念。美国的水治理理念正从偏重水资源的经济价值转向日渐重视水的环境及人文价值。社会公平、效率的增进、交易成本的降低是美国水权制度演进的内在动力。经历了漫长的历史演化，美国的水权管理体系已日臻成熟，但依旧存在不同层面的水权冲突，因此仍然在实践中不断修正调适。我国应学习借鉴美国水治理的有益经验，并积极探索美国经验的中国转化。本文对美国现行水权体系中水权的取得、水权的范围以及水权的变更与中止进行了系统总结，并在此基础上对中国的水权制度建设提出构想，包括：以立法确立和保障水权、建立市场导向的水价形成机制、运用水价杠杆实施有效的水资源需求管理、培育水权交易市场、构建区域性水权管理规范等。

关键词水权制度；美国；水岸水权；优先占用水权；混合水权

中图分类号F205文献标识码A文章編号1002-2104（2017）06-0101-09DOI：10.12062/cpre.20170437

当今中国水资源短缺情势严峻，人均水资源占有仅为世界人均水平的1/4，位列世界第121位，是联合国认定的“水资源紧缺”的国家。世界银行2009年的研究报告显示，中国的水资源生产力为3.60美元/ m3，低于中等收入国家的平均水平（4.80美元/m3）和高收入国家的平均水平（35.80美元/ m3），而此差距在很大程度上源于各国产业结构的不同和水资源利用效率的高低[1-2]。我国低效的水资源利用令原本就短缺的供给雪上加霜，用水纠纷引发的冲突频现；不断扩大的水供给缺口导致对水资源过度开发乃至掠夺性开发，对环境造成巨大损害。若不改革此种水资源开发利用方式，必将导致不可逆转的生态灾难。水资源危机严重威胁到国家的发展与安全，迫切需要通过顶层设计加以应对，因此建立健全中国特色的现代水资源治理体系势在必行。

现代水资源治理体系内在要求以市场机制调节水资源供需，涉及到水权制度、法律框架、行政体制、公众参与等，其中，建立权责分明的水权制度是重中之重。财产权的重构可以降低交易成本、提高效率，进而推动制度创新[3]，故合理的水权制度能优化水资源配置、促进水资源的高效可持续利用。而中国长期以来的水资源管理模式中，政府是决策主体，主要以行政手段配置水资源。由于行政干预抑制了市场机制的作用，所以水资源整体配置效率低下。随着中国经济和社会转型，旧有管理模式因水资源权属不清而造成跨域治理诸多困境，并引发水资源使用的外部性问题，因而无法适应市场经济发展的需要。党的十八届三中全会明确提出“市场要在资源配置中起决定性作用”的改革目标，而这一目标的实现有赖于水资源产权制度的建立。美国是市场经济高度发达的国家，有着与市场相适应的健全的水权制度及相应的法律体系，美国水权制度建设的经验可以为我国水资源治理改革提供有价值的参考。

美国的水权制度安排有两大目标：保障民众维生水源的可得性；以法律确保水资源利用效率最大化[4]。公共水权（Public Rights）、“水岸水权制”（Riparian Rights System）、“先占水权制”（Prior Appropriation Water Rights System）与“混合水权制”（Hybrid System）构成了美国现行水权体系。公共水权主要指基于公共信托原则对公用事业、军事、环境与生态保护、观光游憩等用水所分配的水权，其范围和效力自1973年以来呈不断扩大的趋势。公共水权不可交易，而其它三类水权都是私有水权，属可交易水权。作为联邦制国家，美国各州享有高度自治权，因此，在水的管辖权方面，除“联邦保留水权（Federal Reserved Water Rights）”与“印地安水权（Indian Water Rights）”是由联邦政府统一授权并管理之外，其他类型的水资源权责均由各州自行确立管理，但各州的规定必须受公共信托原则（Public Trust Doctrine）的制约。各州在具体的法律规范和操作实务方面存在诸多差异，囿于篇幅，无法一一铺陈每个州的水权管理细则，本文仅就美国水权体系中私有水权的取得及其相应的权利范围、水权的变更与中止择其要义加以介绍。

1水权的取得

1.1水岸水权制（Riparian Right System）

水岸水权的原则源于罗马法（the Roman Law）[5]，与土地财产权的确立密切相关。在水岸水权体系中，土地所有人基于其拥有的土地权利，享有合理使用（Reasonable Use）该土地所毗邻水源的权利，这是早期水岸水权确立的依据。非毗邻水域的土地，即使其所有者同时拥有其他毗邻水域的土地，这一非毗邻水域土地也仍然无法取得水权。早期的水岸水权不需要政府专门审批，但仅限于对自然流经特定土地的水资源的使用，不包括储水权或分水岭以外的土地的用水权[5]。

水岸水权的分配原则是土地必须与河川相毗邻，土地所有人方能取得水权。对水岸水权的分配经历了从绝对所有权制（Absolute Ownership）到合理所有权制（Reasonable Ownership），再到关联原则（Correlative Doctrine）三个阶段。其中仅有关联原则允许在水量有富余的情况下，分配给非毗邻河岸的土地，但此规定仅作为一项例外而存在[6]。endprint

早期美国法律对水权的规定采取绝对所有权制度，即：水资源的权属依附于土地。任何毗邻水域的土地所有人均无条件拥有对该水域水资源的绝对权利。然而，一旦水量减少或用水需求增加，那么共同毗邻该水域的不同土地所有者之间就会出现竞争性取水，比如河流上游对下游的挤压、买下沿岸土地后对流域水资源实施垄断等，从而引发外部性问题并损及绝对所有权的实现。

鉴于绝对所有权制在水资源短缺时无法确保土地所有人的平等水权，合理所有权制逐步取代了绝对所有权，旨在让所有与水源毗邻的土地拥有同等用水权，确保上下游平等用水。在不违背合理使用原则的前提下，通过限制上游水权人的取水量来保全下游水权人的取水权益[7]；但其对于水权的取得依旧要求必须毗邻河川。

随着社会变迁，合理所有权制的弊端逐渐显现。1903年加州法院认为：除了“合理使用”这一考量之外，水权的分配尚须考虑水资源的实际供需状况，包括：当水供给不足时，所有毗邻水岸的土地所有人皆应同时减少用水以共度难关；当供给充足时，应将多余水量提供给未毗邻水岸的土地使用，以此提高水资源利用效率[6]。关联原则的引入则促成了此愿景的达成。水权与地权的分离令水权交易成为可能，对水资源和土地利用效率的提高产生了积极影响，因此关联原则的践行是水资源分配观念上的突破。

美国经济的高速发展和人口膨胀使得用水量激增，水岸水权制度在水资源日渐短缺的情势下，已然无法确保水资源的公平有效分配，于是，实施水岸水权制度的州开始将用水许可制度引入原有水岸水权体系。用水许可制度规定任何合法用水均须先行取得主管机关的审批许可，主管机关审核的要点包括水源类型、取水地点、取水量以及对公众的影响等；必须确保水域流量不低于安全限度；水生动植物、水岸带动植物的生息繁衍及其它公众利益不受侵扰[8]。申请人获得取水许可之后，必须提交用水记录报请主管机关查验。许可证期限各州不一，约一半实行水岸水权制的州核发永久许可证，其他州的许可期限则在10—15年之间不等。对于用水申请流程和要件，各州不盡相同。

用水许可制在保障稳定水量供应的同时，通过主管机关对用水许可的管控，有效约束了水岸水权人的不当行为，避免了水资源的垄断或浪费。因此，几乎所有采纳水岸水权体系的州都以立法规定了一定形式的用水许可程序，朝着“受管控的水岸水权”（Regulated Riparian System）[9]方向发展。

美国采用水岸水权体系的州主要集中在密西西比河以东的水量丰沛区域。经过长时间的发展演变，目前绝大多数采用水岸水权体系的州均以立法规定水资源的合法使用必须由法律授权。

1.2先占水权制（Prior Appropriation Water Rights System）

美国西部气候干燥缺水，大量土地都不毗邻河川，在水岸水权框架下无法有效满足生产生活对水的需求，因此在水资源分配上承袭了十九世纪美国西部地区淘金热潮中在矿产分配上“谁发现谁拥有”的惯例，采用先到先得的原则（Prior Appropriation Right Doctrine）对水权进行分配[10]。谁先占用水资源，谁就优先取得了这部分水资源的支配权与使用权。迄今实施先占水权制度的包括科罗拉多州、亚利桑那州和犹他州等九个州，集中在密西西比河以西的地区。

先占水权制度下，水为公共资源，所有权不属于任何人，而是归属全社会。任何人欲取用水资源，必须申请。申请用水的土地无须毗邻水源或在水源流域范围内。先申请的人获得优先用水权，即“先到先得”或“时间优先则权利优先”（First in Time，First in Right）；占用权授予的日期决定了使用权的优先级。最早授权的使用者拥有最高级别的优先权，最晚授权的使用者的权利级别最低。当水资源短缺时，拥有最高优先级的水权人被允许取用其所需的全部水量，而最低级别的水权人则必须削减甚至中断用水。“时先权先”原则对用水的时间、地点、用途、用水方式、设备、数量等要件均有详尽规定，藉此限制以牟取不正当利益为目的的恶意抢占水权[11-12]。

采取先占水权制度的各州均制定了相关法律以规范水权的申请。必须向水资源管控委员会（Water Resources Control Board）或自然资源部（the Department of Natural Resources）提出申请。申请审批主要以规范水量分配及保障既有水权为核心考量。申请时间是决定水权优先级别的首要因素；对于同时获得取水许可的用户，则依其动工修建引水工程的先后确立水权优先级[13]。

具备以下三个要件，并履行相关法律程序便可向主管机关申请取水许可证：用水目的是为了增加效用；水从自然资源态转换为其他形态；对水的有益利用控制在合理时间内[14]。申请者须聘请有资质的水权检查员（CWRE）进行现场勘查并将勘查报告报送水资源管理机关。若勘查结果显示授权的水量大于实际需水量，则水资源局会重新核发水量以避免水资源浪费。核发水量并不保证水权人可以无条件全额取水，而要视实时的水供给量和水权人的优先级而定。申请人获得许可之后，必须在一定时间内（通常为一年）动工兴建引水设施，完成试水记录，并出具证据证明用水目的是有益使用之后，方能实际取得水权。连续五年未使用的水权将被撤销，以避免水资源闲置。对水资源的有益利用（Beneficial Use）被视为取得先占水权的最重要因素；所有采用先占水权制度的州均将家庭用水、市政用水、工农业用水及游憩用水视为对水资源的有益利用，大部分州对“有益利用”的界定有法律为据[15]。

1.3混合水权制（Hybrid Water Rights System）

十九世纪末期，随着美国西部的农业迅速发展，引水灌溉流域周边农田成为农民的普遍需求，但原本采用的先占水权制度无法有效满足社会需要，因而先占水权的合理性受到了挑战，于是加利福尼亚州发起公投以决定先占水权和水岸水权的去留。公投结果判定，在对水资源“合理而有效使用”的前提下，此两种水权并行不悖，混合水权制由此诞生[16]。加州是最早实施且混合水权制度发展最成熟的州，自加入联邦伊始便实施混合水权制度，是混合水权制的代表。加州在推广先占水权制的同时，承认先占水权施行前业已取得的水岸水权或其他既有水权（Vested Rights）的有效性；而其他州则是先沿用水岸水权制，后来再引入先占水权制[17]。目前美国有十个西部州采取混合水权制，包括加州、德克萨斯州和俄勒冈州等；各州的具体规范有所不同，但核心理念均遵循加州原则（California Doctrine）。现以加州为例介绍混合水权的取得程序。endprint