实现精准农村土地确权要把握和处理好的“五个关系”

罗喜明+吴菊英

[摘 要] 农村土地承包经营权确权登记颁证工作是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进农业规模经营和“四化”深入发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和广大农民切身利益。妥善处理好以下“五个”方面的关系，是实现精准确权，积极稳妥地推进当前确权登记颁证工作的关键。

[关键词] 精准 农村土地确权 “五个关系”

[中图分类号] F32 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2017）05-0016-02

1 土地确权与人地矛盾间的关系

在土地确权工作中，一些村社干部和农民误认为是要重新调整土地，提出分配村里的机动地，用实测中多出来的耕地给候地人口解决土地，同时把近年来农民新开垦的册外地纳入家庭承包合同。国家的政策非常清楚，开展土地承包经营权登记颁证是对现有承包关系的补充完善，不是推倒重来，打乱重分，不能借机调整和收回承包地。目的是稳定土地承包关系、促进土地承包经营权流转、发展适度规模经营。农村人地矛盾在相当长一段时期内长期存在，人地间的矛盾化解需要依靠农村经济社会发展，通过农业适度规模经营和“四化”深入协调发展逐步解决。在处理人地矛盾的过程中，要着重处理好二轮承包以来年年进行土地调整的突出问题。对村社违法调整承包地的，在确权登记工作中，能够复原的要按政策进行复原，复原后进行确权；不能复原的可以尊重大多数群众意见，按现状进行确权，否则旧的矛盾解决不了，新的矛盾又出现了。矛盾特别突出的可以后期处理，但不能久拖不决。

2 集体土地所有权耕地面积与实测面积、二轮承包合同面积、确权归户面积之间的关系

农村土地承包经营权确权登记颁证工作核心是通过确权登记发证工作，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。中央和省政府要求，在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有的台账、合同、证书为依据确认承包地归属。在工作中，以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，充分利用现有的图件、影像等数据，绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置制作公示图。调查结果公示确认，作为土地承包经营权确实权的现实依据。

集体土地所有权耕地面积是农村二轮承包合同主体部分，是集体所有权范围内的耕地，是清查实测的主要对象，是土地确权工作中进行权属调查的基础参考。

实测面积是集体权属内的现实耕种面积（也包括权属外二轮承包面积），这个面积包括二轮承包面积、其他方式承包面积、开荒地、册外地、园田地等，这个面积是集体耕地的家底，在这次确权工作中要摸清搞实。实测面积理论上小于集体土地所有权面积。

二轮承包面积是二轮土地承包时农户具有承包经营权并记载在合同上的面积。由于二轮延包时避税、折等、手指地、扩边等原因，实际面积往往大于台账面积，二轮承包面积理论上小于实测面积，是这次土地确权归户登记颁证的重点和重要依据。

确权归户面积是这次土地确权登记过程中，经过权属调查、实测、公示等环节，以二轮家庭承包为基础，在充分考虑避税、折等、手指地、扩边等原因，经村组农户讨论通过，乡镇街确权办批准，最后由发包方和承包方共同认定的家庭承包经营的实际面积，也是将来颁证面积。确权归户面积理论上大于二轮承包面积、小于实测面积。实际工作中，我们要明确区分这几个概念，掌握政策，明确界限，不能混淆。

3 农民利益与国家利益和集体利益的关系

开展农村土地确权既要保证承包地依法确权，农民利益不受侵害，同时，又要把这些年来农民侵占国有和集体的公益、公共、生产用地和其他用地调查清楚，区分开来，严格掌握。

3.1 农民家庭承包地与国家和集体公共、公益、生产用地的关系

公路、铁路、河流、村路两侧，水利工程、大中小水库淹没区、田间作业路、村级发展预留地，这些是国家和集体公共、公益用地，这次确权登记工作中要按照所有权登记成果和耕地实际使用情况依法予以确认。县级确权办要会同国土、林业、水利、交通等部门，依据《防洪法》、《河道管理条例》、《吉林省公路管理条例》等法律法规相关规定，明确本区域内国省级公路、市乡公路、村路两侧植树台和沟渠留出的标准；明确本区域内大中型水利设施、水库、河道等边界留出的标准；明确农民耕地与国有土地边界的预留标准。要依法保证公路、铁路、军事用地和大中型水利设施等国有土地的所有权，保障使用权。乡镇街政府要充分考虑村级经济发展、社会发展、公益事业发展和新农村建设实际需要，将农村集体权属内村屯路边沟渠、植树台、田间作业路、水渠等公共、公益用地预留出来，为今后集体经济发展、新农村建设用地留有足够的空间。乡镇街政府要依据市级确权办规定和村社民主议定结果，对农村集体土地与国有土地边界预留标准、农村集体权属内农户耕地与公共公益用地预留标准作出规定，进行公示公告。通过这次农村土地确权，农村集体公共、公益用地要底数清楚、有据可查，要在村级土地确权成果中记载清晰，归档立卷。属于国家和集体生产用地、公益用地和公共用地范围内的土地不能确权给农户家庭。

3.2 家庭承包与其他承包方式的关系

家庭承包地是依据《中华人民共和国农村土地承包法》，农村集体经济組织按照公平分配、人人有份的原则，统一承包给本集体经济组织农户的耕地、林地、草地。其他承包方式是指集体经济组织对家庭承包以外的集体土地，按照效益优先、兼顾公平的原则，通过招标、拍卖、公开协商等方式，承包给本集体经济组织成员或其他单位和个人的“四荒”地、养殖水面等（包括集体机动耕地）。家庭承包以外的集体土地情况比较复杂，有一些已经以其他方式对外发包了，还有一些由农户开垦后一直不明不白地耕种，农户之间差异很大，特别是山区半山区情况更复杂一些。这些土地是农村今后一个时期调解人地矛盾、发展集体经济和公益事业的依托，不能吃干分净。待确权结束后，仍然可以采取其他方式继续承包给现有的耕种者或他人，可以收取必要的费用。这次农村土地确权对其他方式承包耕地暂不确权登记颁证，待国家和省确权办有明确意见后按要求办理。

4 依法依规确权与民主议事的关系

确权归记登记是农村土地确权的最重要环节，必须坚持依法依规、尊重历史、民主协商、因地制宜的原则。实际工作中要重点把握好民主议定的范围，对确权登记中的争议，有法律政策规定的，依法依政策调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商处理。民主议事要严格依照程序，以村為主体、以组为单元，因村制宜，因组施策，启动“一村一策”、“一社一策”、“一事一议”的办法，让群众自己来研究解决自己的问题，防止在确权归户过程中激化矛盾，影响稳定。在启动“一村一策”、“一社一策”、“一事一议”过程中，要注意处理好多数人利益和少数人利益的关系，不能以多数人的意志剥夺少数人的合法权益；也不能因为少数人的干预，侵犯多数人的正当利益。法律法规明确的，必须依法依规确权，不能什么事都往“一村一策”、“一社一策”、“一事一议”的筐里装。对因依仗权势承包、偏亲向友、蚕食侵占公用沟渠、溢洪道、磨牛地、树荫地、防风带等多出的土地，要坚决纠正，不予确权。严格界定应依法依规确权归户、通过民主协商确权归户、不予确权归户的政策界限，实现精准确权。

5 甲方与乙方、内业与外业、进度与质量、稳定与确权的关系

5.1 甲方与乙方的关系

甲方是业主，乙方是甲方委托的施工单位。确权登记工作中，乡镇人民政府是确权登记工作的主体。乡镇政府要把与中标的测绘公司签订的协议研究透，把工作范围、工作成果、质量要求、工作进度写清楚，把违约责任写明白，严格监督。原来没有研究清楚的可以与乙方重新签订补充协议进行明确。甲方要按照土地确权登记方案规定的时间节点，对测绘公司提出要求，把握好实测进度。要积极主动与乙方搞好配合，协调好乙方与村组、相关部门之间的关系，帮助乙方解决好实际工作中遇到的困难和问题，合力推进农村土地确权工作顺利开展。要做到“放手不甩手、信任不放任、帮办不包办”。

5.2 内业与外业的关系

外业是基础，内业是关键，内业的工作量远远大于外业。要加大内业工作人员投入，从入户调查工作开始就要注意抓好内业管理，保证内业质量。由于受环境影响，外业阶段时间要集中、测绘要准确、数据要真实，要应测尽测，杜绝出现误测、漏测、交叉和天窗，尽量避免出现返工；内业要精细、精准、完备。县、乡确权办要对乙方的工作质量、进度、技术力量配备和各环节工作完成进度、成果质量进行全程监督。

5.3 进度与质量的关系

按照国家对确权登记工作的总体要求，要在保证如期完成确权工作的前提下，科学计划和配置力量，保证质量，时间尽量往前抢，给后期县级自查、勘误修正，数据库合库提供保障，为完成数据汇交留有余地。对于确实在短时间内问题难以解决的村组，可以留到后期处理，不要求全责备，影响整体进展和验收汇交。但在数量上一定要控制，尽量少留，最好不留。

5.4 确权与稳定的关系

稳定也是这次上级对确权工作的基本要求。由于这次土地确权不可能完全达到所有农户的意愿，有些矛盾是绕不开躲不了的。局部或少数出现不稳定是正常的。农村发生的不稳定问题往往是由于不公正、不公开造成的。只要我们在确权工作中严格执行有关法律法规、严格履行程序、严格履行“一事一议”，坚持公开、公正、公平、公示，就能够尽量避免矛盾、少出问题。