构建我国公共服务PPP模式的过程监督

摘要：公共服务PPP模式的监督，是指有不同的监督主体对PPP模式的全生命周期进行全方位、全过程监督的总称。PPP模式的全生命周期[ 全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。]可以划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等阶段。本文在这些阶段基础上，把项目识别和项目准备阶段划分为事前阶段，把项目采购、项目执行和项目移交阶段划分为事中阶段，把项目完成后劃分为事后阶段，为构建我国公共服务PPP模式的过程监督提出了建议和对策。

关键词：公共服务 PPP模式 监督

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。①”从古至今，权力都具有天然的膨胀性，如果缺乏足够的监督，权力就会产生腐败。由此可见，任何一种模式都要有自我纠错的能力，只有这样，这种制度才能被称作上是“具有生命力的”。而这种纠错能力的产生条件之一，就是要有科学完善的监督制度。

一、构建我国公共服务PPP模式过程监督的必要性

（一）有利于提高公共服务供给的质量和效率

公共服务PPP模式参与方众多，时间周期长，资金量庞大。如果没有有效的监督制度，政府会利用权力来设租，社会资本会通过非市场的方式来寻租，这样势必会造成公共资源的极大浪费。权力的腐败使公共服务PPP模式低质低效，更会降低政府的公信力。有效的监督机制能提高管理水平、降低成本，让PPP项目的参与各方严格按照规定办事，从而有利于提高公共服务供给的质量和效率。

（二）有利于提高公共服务供给的公开和透明

公共服务PPP模式的目的是提供更加优质的公共服务和产品。社会公众是公共服务供给的最终受益者，因此，社会公众拥有知情权、投诉权。有效的监督制度能使PPP项目运作阳光化，社会公众通过信息披露和媒体报道等途径对参与各方形成有效的约束，实现公共利益最大化的目的，从而有利于提高公共服务供给的公开和透明。

（三）有利于提高公共服务供给的公平和公正

公共服务PPP模式各参与方的法律地位是平等的，政府和社会资本是在利益共享，风险共担的原则下进行的合作。有效的监督机制能够防止政府作为“经济人”的特性而形成市场垄断，减少公共产品供给时的负外部性，最终达到政府和社会资本的共赢。

二、构建我国公共服务PPP模式过程监督的对策

财政部颁布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》对目前PPP模式的运行程序进行了梳理和划分，根据操作指南的规定，PPP模式的运行程序可以划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等阶段。本文在这些阶段基础上，把项目识别和项目准备阶段划分为事前阶段，把项目采购、项目执行和项目移交阶段划分为事中阶段，把项目完成后划分为事后阶段。对公共服务PPP模式监督要同时对事前、事中和事后阶段加以监督。

（一）实施事前监督

PPP项目识别是政府或社会资本挑选出能采用PPP模式的项目。一般来说，不是所有的公共服务项目可以采用PPP模式，PPP模式主要适合于投资规模较大、需求比较稳定、价格调整灵活和市场化程度较高的公共服务项目。PPP项目的识别主要由政府和社会资本发起。政府方由县级以上地方政府各行业主管部门在公共服务项目中选取适用于PPP模式的项目。社会资本方也可以向地方政府主管部门推荐适用于PPP模式的公共服务项目。在对选择适用于PPP模式的公共服务项目进行监督时，主要的方式是对待选项目进行物有所值评价和财政承受能力评价。物有所值评价是一方面定性分析公共服务项目采用PPP模式与采用传统的政府购买模式相比能提供更多地公共服务产品，提高公共服务效率和降低公共服务失败的风险，另一方面定量分析公共服务项目采用PPP模式在公共服务项目全生命周期过程中政府支出成本相比采用传统的政府购买模式的政府支出成本相比是否降低。对通过物有所值评价的项目，要进行财政承受能力评价。对公共服务项目采用PPP模式的政府每年度要支付的费用或补贴相对政府每年度的财政收入规模、目前的地方政府的债务规模和财政支出的压力要能承受。

PPP项目准备是对通过项目识别的项目，在项目开展具体实施前，建立项目协调机制，编制项目预算和实施方案。PPP项目协调机制是政府各行政部门加强协调，可以成立一个独立于其他行政部门的专门的PPP项目专业委员会，负责项目评审、组织协调和监督等工作。PPP项目的重大决策都要经过专业委员会的调研和论证，避免决策失误。对于项目预算编制，我国还没有把PPP项目提供公共服务作为预算表中的预算科目，这给PPP项目的预算编制和PPP项目资金的管理带来了很多困难。因此，我国目前急需建立PPP项目的合理透明的预算体系和对其监督的制度。把PPP项目预算纳入到政府部门的预算表中，接受人大和社会对预算的监督。在政府行政部门成立预算机构，由专业人员制定核实预算计划。制定相应的监督制度，加强PPP项目专业委员会对政府的预算编制进行审批和监督。项目实施方案是政府和社会资本为实施PPP项目编制的项目计划，通过编制项目实施方案，政府和社会资本可以把控项目的实施，选择合适的项目执行方式，严格控制项目实施风险。

（二）加强事中监督

PPP项目采购是政府有关部门通过公平公开公正的程序选择社会资本。在程序最开始，政府有关部门要实施对社会资本的资格预审。社会资本的资格预审公告要求在省级以上地方政府的财政部门规定的官方媒体上公布。而且公告颁布15个工作日之后才能提交资格预审文件。在资格预审之后，政府有关部门根据项目实施方案，遵照《政府采购法》和《招标投标法》等法律来选择PPP项目的社会资本合作方。

项目执行是政府有关部门和社会资本签订PPP项目协议，由社会资本负责项目的投资、建设和运营的阶段。政府应该监督社会资本是否按照PPP项目协议足额缴纳出资，避免社会资本违背协议不按规定缴纳出资。政府相关部门应该按照PPP项目协议完成其支付的义务。财政部门应该将PPP项目的政府支付包括到政府预算表内，严格监督预算资金的执行。建立PPP项目财务报告制度，定期报告PPP项目中的政府支付部分，接受政府财政部门、审计部门和人大、政协以及社会公众等监督。政府相关部门要监督社会资本履行合同情况，建立PPP项目产出效果绩效指标系统，定期编制报告，由财政部门备案，接受社会的监督。对产出绩效低，甚至违背项目协议的，政府或社会资本应承担其责任，并对其加以惩罚。

项目移交是PPP项目按照协议的规定提前或按期交付给政府有关部门的阶段。PPP项目专业委员会应该建立项目移交处理小组，按照协议规定移交项目，对项目进行资产评估和性能测试。项目移交处理小组应委托第三方资产评估机构对PPP项目的资产进行评估，以确定政府支付资金的金额大小。项目移交处理小组应该对PPP项目的性能加以测试，如果性能不合格，要求社会资本对其修复。符合资产评估和性能测试要求的PPP项目可以由社会资本移交给政府有关部门。

（三）注意事后监督

项目移交和完成后，财政部门和审计部门要对PPP项目的资金使用情况加以全面检查和审计，并向人大提交财务报告，发现PPP项目资金使用是否合理，是否有资金管理不善的情况，是否有挪用、贪污资金的情况，发挥对PPP项目的财政监督的作用。

项目移交和完成后，要建立PPP项目提供公共服务的绩效评估制度。政府部门应该引入第三方评估机构对PPP项目提供公共服务的绩效进行严格的综合评价，包括项目的产出、项目的成本、项目的收益、监督的效果、项目的持续发展能力、项目的模式选择等绩效指标，并对全社会公开绩效评价结果，接受全社会的监督。评价结果与以后的PPP项目管理挂钩。评价合格的，政府和社会资本继续加强合作，评价不合格的，要求社会资本承担相应的责任和对项目进行修复，严重的要中断后续的合作直至追究其法律责任。

三、结语

目前我国学者的研究主要集中在公共服务PPP模式的政府内部监管问题，对监督机制研究的很少。而构建和完善我国的公共服务PPP模式的过程监督有利于处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制的决定性作用，约束政府的权力使用，有利于我国政府职能的转变，发挥政府的社会管理和服务功能，有利于提高通过PPP模式提供公共服務的质量和效率。

注释：

①[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印务馆，2012年。

参考文献：

[1][美]E.S.萨瓦斯.民营化与PPP模式[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[2]吕汉阳.PPP模式全流程指导与案例分析[M].北京：中国法制出版社，2016.

[3]陈奇星.平衡与优化：完善我国公共服务监督体系的思考[J].中国行政管理，2013，（10）.

（作者简介：姜鸣远，四川省社会科学院管理学研究所，研究方向：公共政策，政府与社会资本合作。）