治淮与中共的地方政权建设，1950—1952

杨龙+强佳杉+李湘宁

长期以来，中国都是作为农业文明之国而存在，因而治水在中国政治中占据重要位置。1949年之后，水利建设更被列为新中国政府的重要议程，直接反映出中共国家政权建设的历程。本文作者藉由比较建国之初皖北和苏北在淮河治理中的不同选择，剖析了人事关系、财政支持和技术专家在其中扮演的重要角色，揭示出省级政治之于国家政权建设的作用，进而回应了一个流行议题——在建国之初的政治格局下，地方领导人的自主性在多大程度上能影响政策的落实和效果？

治水在中国政治中占据重要的位置，因水利工程对农业生产的影响极大，而农业长期以来是中国经济的根基所在。明清以降的国家都把大型水利工程视为施仁政的重要部分，甚至可以说是政府供给的最重要公共品之一，20世纪50年代的中国亦不例外。1949年12月，华北局在给毛泽东的月度报告中，专门提及拟在来年“大力治河，兴修水利，防涝防旱，以工代赈。华北明年拟增水田五百万亩，水车八万架。”[1]究其原因，在当年夏季，华北遭遇较为严重的干旱，华北局曾要求“全党动员起来，将抗旱生产节约备荒作为压倒一切的中心任务，干部带头亲自动手，克服困难”。[2]由此可见，在建国前后，中共地方领导人已经把治水视为日常行政不可或缺的部分。

众所周知的是，治理淮河是新中国着力推进的第一个大型水利工程，并且深受中共领导人的重视，1951年5月，毛泽东专门题字“一定要把淮河修好”。苏北行政公署主任惠浴宇曾贴切地指出“对水利事业的态度，最能看出一个人、一个政治集团、一个领导人或领导阶层的本质。兴修水利，投入大，辛苦多，很难说有什么眼前利益，相反，为了人民的长远利益，要求参与者牺牲个人或局部或集团的利益，对个人对政治集团来说是吃力不讨好的事情”。[3]因而我们可以通过治淮这一工程来理解建国之初大型水利工程中的政治意涵。

更进一步而论，治淮这一史实有助于我们廓清和重新思考一个重要的理论问题，即如何自下而上地理解国家政权建设和国家的基础性权力。1984年迈克尔·曼将国家权力划分为专制权力和基础性权力，后者可用于衡量国家渗透社会的能力和在多大程度上政府能够推行自身政策。[4]在这一理论体系内，国家始终被视为一个整体，Daniel Ziblatt的研究则第一次强有力地表明，我们不仅需要自上而下地分析国家政权建设，也要自下而上地理解历史过程之中一国不同地区和城市国家能力的差异。[5]

本文主要讨论建国之初的皖北和苏北两个省区，比较其在治淮中的不同选择及其结果，以此来揭示省级政治之于国家政权建设的作用。选择皖北和苏北两省区有以下三个方面的考虑，一是在正式制度层面，皖北和苏北同属华东局领导下，二者受到上级政治的影响相当；二是在非正式的制度层面，两个省区的领导人和中央领导层的私人联系差异巨大，皖北区的曾希圣和毛泽东等人有着极为紧密的私人联系，而苏北区的惠浴宇等人在这方面的表现相对薄弱；三是两个省区的技术精英、财政能力、治淮工程规模等的构成有较多差异。这些异同恰好有助于我们重新审视一个十分流行的议题：在建国之初的政治格局下，地方领导人的自主性在多大程度上能影響政策的落实和效果。

治淮过程中的人事与组织动员

淮河本是独流入海，具备较好的自然条件，但自宋朝以来，黄河多次夺淮入海，造成淮河河道的严重破坏，泥沙积压，河床被严重抬高，最终导致中下游地区洪涝不分，泄水量很小，大水则成水灾，平日降雨则致内涝。[6]

1950年夏季，淮河流域遭遇严重水灾，并迅即引起中共领导人的注意。7月20日，毛泽东指示周恩来，要求在救灾的同时，在秋季开始组织导淮工程，并于一年内完成，以作为根治淮河水患之法。[7]7月31日，华东军政委员会副主席曾山在给中央的报告中指出，皖北地区有985万灾民，3147万亩田地受灾，其乘船看到淮河两岸村庄均被淹，有的村庄只看到屋顶，有的连屋顶都看不到。[8]从现有数据看，皖北受灾民众居然达全区人口的一半以上，可见灾情之严重。

接下来的两个月里，毛泽东又连续三次向周恩来催办治淮，要求拿出计划，协调河南、皖北和苏北三省区，督促其早日开工建设。[9]在此前后，7月22日，周恩来约董必武、薄一波等人商议决定，由水利部和中财委负责起草治理淮河的计划。[10]8月25日至9月12日，周恩来又多次出席有河南、皖北和苏北三省区负责人参加的治淮会议。8月21日，皖北区党委向中央提出，皖北方面愿意接受蓄泄并重的方案，并大力开办治淮工程，一来可以以工代赈，容纳全省数额巨大的灾民；二来解决农田灌溉问题，为农业增产提供基础；三则不扩大苏北泄洪的负担。[11]8月28日，苏北区党委通过华东军政委员会转报中央，提出治淮意见，认为如果当年即在苏北开始导淮，土改、军队复员等工作都要重新部署，且在治淮技术、人力和思想准备上都很仓促。但又表示“如果中央为挽救水灾，要苏北改变整个工作方针，服从整个导淮计划，我们亦当竭力克服困难，完成治淮大计。”基于此报告，毛泽东要求治淮“苏、豫、皖三省同时动手，三省党委的工作计划均需以此为中心”。[12]在会议期间，为了协调皖北和苏北两省区的关系，水利部长傅作义专门邀请皖北区党委书记曾希圣夫妇和苏北的惠浴宇夫妻到家里品尝了一顿美味佳肴。[13]

11月6日，治淮委员会（以下简称“治淮委”）正式成立，由曾山担任主任，三省区领导人均列名副主任；由于河南属于中南局管辖，所以形成了华东为主、中南为辅的管理架构。在建国之初的政治格局下，一个省区在治淮委声音的强弱，又很大程度上取决于该省区领导人的革命资历及其在治淮委中的位置。曾山常驻上海，负责华东地区的财经工作，由于中央决定将治淮委办公地址设在皖北，并与皖北治淮指挥部合署办公，加之皖北区委书记曾希圣出任排名第一的副主任，因而他在事实上拥有对治淮大政方针更大的影响力。一个显著的例证是，1951年9月治淮委员会以曾希圣个人之名提交了一份总结当年工程成就和经验的报告。[14]治淮委事实上的权力结构的形成，其原因有二：一是1950年皖北在淮河水灾中受害最大，所面临的问题最紧迫，自然应该被放在治淮工程的首要位置；二是曾希圣个人革命资历深厚，自中央苏区时期起就追随毛泽东等人，在中央领导层有紧密的私人联系，一个旁证是1960年，曾希圣身兼安徽和山东两省书记，并出掌济南军区政治委员，这在20世纪50年代的地方大员中极为罕见。

在苏北方面的人事安排上，则有一个微妙之处值得注意。河南、皖北皆由省区书记出任副主任，而身为苏北区委书记的肖望东，其革命资历与曾希圣相当，则没有参加治淮委，反是由惠浴宇出任了治淮委排名靠后的副主任。这也为后续一些事情的发展埋下了伏笔，譬如苏北主张投入力量除涝，但却没有引起治淮委的足够重视，以至于继续在皖北推进大工程建设，结果1952年的一场中型降雨引致皖北农业遭受重创，下文将详述此一问题。

但皖北和苏北在正式制度层面平级，所以曾希圣要通过治淮委号令苏北也很困难。譬如1951年9月曾希圣在总结过去一年治淮的报告中，长篇叙说了皖北治淮在面对种种困难下仍超额完成政务院分配的任务，随后简短地用一段话介绍了苏北区的情况：

至于下游苏北地区，一九五零年淮河的洪水虽大，可是因为上、中游已经发生决口，同时苏北在防御上又能布置得宜，根本未曾发生水灾……原来的涵闸工程进行了必要的休整，又休整了运河东岸的归海三壩……由于工程的准备已经大为加强，当然更增强了安全的保障。[15]

如此平淡而简短地书写苏北治淮工作，显然是对苏北区的治淮工作不以为然，认为其基础好，不需多费心力即可解决问题。其实，苏北在参与到治淮工程初期，即烈出一个五大工程的计划，当时有议论认为苏北水利“重大轻小、好大喜功”。[16]这种批评正好暗合曾希圣的报告。

在治淮委内部，偶尔也会因为工作错误而产生争执。1952年秋，因为中等程度的降雨，皖北境内出现严重涝灾。在总结前一阶段工作的教训时，皖北党政负责人意将责任归于负责治淮委常务工作的钱正英，来自湖南和苏北方面的负责人首先反对，身为治淮委主任的曾山不便表态，只好向水利部党组书记李葆华“搬救兵”，后者来到安徽主持会议，讨论了前期治淮的得失，最终以皖北党政负责人检讨而告一段落。[17]

虽然各省区领导人在治淮问题上偶有不同看法，但是皖北和苏北两省在群众组织动员上确实都表现非凡。据治淮委的统计，在1951年度，三省区共计动员民工220万人，做了8000万个工日。在皖北，1950年冬季组织了75万余民工投入治淮，1951年春又动员110余万民工；在苏北，1950年冬季有12.8万余民工参与工程，1951年春则达到约23万民工投入。[18]在1952年年度，皖北仅仅是土方和砌石工程就前后投入民工130.8万人，苏北土方工程最多时达到75.6万人。[19]惠浴宇讲述了一个成功动员的例子，1950年夏洪灾在苏北一触即发，皂河束水坝工程还缺少27000方石料，苏北区党政负责人在当地聚集讨论如何处理，宿迁县委副书记李柏表示可以解决，他下午3时回去，第二天早上就通过水路将县城铺街的石板、群众家的石门槛等送到了工地，不到上午11时运达的石料已经超过需要。[20]

成功的群众动员自然是离不开动员策略——政治工作。根据皖北区党委的总结，治淮动员的第一步是以抗美援朝为中心，从控诉“日帝、美帝、蒋匪暴行”入手，让群众认识到水灾是谁造成的，治好淮河是为了谁。在施工过程中，为了巩固民工情绪，又进行“五清三查”，“五清”主要是工程推进的程序和方法，“三查”则是查谣言、查谣言根子、查困难，减轻群众的顾虑。[21]

在民工动员的规模和技术上，皖北和苏北两省区的表现都是相当杰出的，甚至可以大胆地说，两省区在动员能力上并无太大差别，而主要差别是两省区党政领导人在中共党内非正式网络的不同，带来了自身在政治决策上影响力的不同。

财政困境下的工程建设

治淮工程的顺利开展离不开巨额的财政支持，在中共建政之初，中央和各省的财力可谓捉襟见肘，所以能够开办的工程必须有所侧重。同时在财力束缚之下，由于皖北1950年水灾的严重性及其领导人在治淮委至关重要的影响力，因而能够得到更多的财政支持。

就财政管理角度而论，建国之初的治淮工程主要由中央拨款。1950年3月，政务院发出《关于统一管理1950年财政收支的决定》，明确将财政收支统一于中央政府，将主要税种纳入中央的预算和支出，税款解缴中央政府金库，税粮全部归入中央公粮库。这大大加强了中央对各省的政治影响，[22]这可以说是从财政制度上扭转了根据地时期以来形成的“外重内轻”的格局。[23]在此基础上，1951年政务院又进一步推进中央、大区、省三级财政制，同时划定了部分税收留存和上解比例，例如华东地区大部分商业税种上解73%，可留存23%，农业税超额完成的部分由中央和省对半分。[24]

需要指出的是，虽然建国之初很多税收都纳入中央预算管理，但当时各省财政都较困难，就安徽和江苏两省而论，安徽1950年财政收入仅近1.17亿元，1952年才勉强达到2.7亿元，基础之薄弱一眼可见。[25]即便是曾经富甲天下的江苏，情况也好不到哪去。江苏1950年农业税收入为2.6亿元，占当年财政收入的2/3，工商税收为1.29亿元，占近1/3；到了1952年，工商税收才达到3.6亿元，占全省税收1/2。[26]这里的安徽和江苏两省财政，是包括了建国之初的皖南、皖北、苏南和苏北，因而不難想见皖北和苏北所拥有之财政能力更为薄弱。

因此，各省税收中真正上解中央的数额并不大，意味着各省财政依然主要在省内支出。例如1950年至1979年间的安徽，其财政收入为272亿元，但净上解数仅为16亿元。[27]

在此背景下，治淮的预算不仅需经过中央政府批准，同时也需要中央统筹拨款加以解决，因而工程计划时有变动。1950年，政务院通过了“蓄泄兼筹”的治淮方针。淮河上游的河南以拦蓄洪水的方式适当照顾中下游；中游的皖北则需蓄泄并重，按照最大洪水来量拦蓄洪水，并整理河槽，承泄拦蓄之外的全部洪水；下游的苏北负责开辟入海水道，并巩固运河堤防。最后要求治淮委将工程费用的预算尽快报中央政府核准。[28]

中央要求苏北负责开辟入海水道的计划很快就不得不更改了。1950年11月治淮委全体委员会议作出决定，考虑到苏北资料缺乏、勘测需时，人力调度困难等因素，呈请中央批准暂缓开辟入海水道，转而改进入江水道。事实上，苏北开辟入海水道的最大困难是没有足够的财力从事此项工程。

但在苏北建设灌溉总渠问题上，当时就有副总理和部委负责人提出工程应该办，而相对于中央能够提供的财政支持，工程规模偏大，有人甚至表示搞这个工程的钱都可以铺到香港了，最后还是周恩来拍板表示苏北人民在抗日和解放战争期间牺牲很大，应该支持苏北为了灌溉而蓄水的工程。[29]

同时，经治淮委上报、中央核准，皖北获得5.3967亿斤大米的工程经费，苏北分得0.98亿斤大米；与之对应的是，皖北预备完成堤防、疏浚、水库土工总计12925万公方，蓄洪指标为72亿公方，将下流的水量从1.3万降低到0.65万公尺每秒，苏北防洪工程土方为645万公方。苏北经费为皖北的1/5左右，但是工程土方仅为1/20左右，[30]原因是苏北的工程以疏浚现有河道和灌溉网为主，意在尽快恢复农业生产。同样在11月，根据治淮委的预算，政务院拨给治淮工程款原粮4.5亿斤、小麦0.2亿斤，保证工作的开展。1951年，中央政府又决定把治淮作为全国水利工程的重点，投资10亿斤大米为治淮工程的经费。[31]

正因为中央掌握着预算批准和经费下拨的权力，治淮委因而拥有具体计划每项工程财政的权力，三省区则需在自己可支配的财政范围内提供帮助。一个典型的例证是1952年度的工程预算，其中大部分亦划给了皖北，因为其要开办的水利工程最多。治淮委还详细罗列了每项大型工程所需的经费，及当年度应由该会下拨的额度，治淮委负责大部分，各地需自己筹集一小部分。皖北的花园湖蓄洪建闸工程总计需7952百万元（旧币），治淮委投资了6393百万元，余款则需皖北方面自己解决；润河集分水闸工程全部经费需14000百万元，治淮委拟拨给13084百万元。[32]

治淮工程浩大，经费又十分有限，除了压缩工程，就是压缩支出，一是执行以工代赈，皖北把治淮工程款分为治淮粮和救灾粮两个部分，后者即为以工代赈。在1951年度的工程中，阜阳专区利用救灾粮动员了13.2万人，完成了961万公方的工程。[33]二是较低的民工补助标准，一些地方实行的是按天计酬，在皖北建湖县，每位民工每天只补助4两粮食，大部分民工自带瓜菜、萝卜甚至菜皮、树叶等饱腹；[34]一些地方则按土方计价，在苏北宝应县参与修建灌溉总渠时，完成一个土方可以获得几毛钱或者一斤左右的米，民工早上稀饭就咸菜，中午米饭加白菜汤。[35]

不可否认的是，在财力如此有限的情况下，皖北和苏北都成功开办了诸多大型工程，并在后续的灌溉和防洪中发挥了作用。当然，在经费分配上，向皖北大型水利工程倾斜的十分明显。

技术精英、工程选择及其后果

建国之初，地方干部整体上文化程度偏低，而治淮又是一项高度复杂的技术工程，自然离不开技术精英的支持。详细阅览1951年到1955年的《治淮汇刊》，不难发现，大量的实地勘测报告、工程图纸、设计规划都非常专业，如无一定的知识程度和相关的专业背景，这些材料无疑形同天书。所以治淮委一开始就提出了“依靠群众、依靠技术”的口号，希望各省区能够重视此一问题。

但是治淮工程刚启动，河南省就发生了一起错误处分技术人员的事件。1950年冬天，河南白沙水库工地发生隧洞塌方，造成了人员伤亡，由于这是新中国第一个开建的大型水库，难免要问责。河南省治淮指挥部决定给各级技术负责人严厉处分，而没有追究相关党政领导人的责任。曾山等人认为这个处分有“左”的倾向，是不加分析地责备技术人员，因而责成河南省委进行改正。[36]

相较于河南，皖北和苏北在处理和技术精英的关系方面则要理性和柔和很多，但是两省区也有较大不同。皖北相当看重苏联专家的意见，而苏北则比较倚重熟悉本地水情地理的技术人员。

苏北区在技术精英的储备方面具有先见之明。由于苏北十年九灾，苏北区党政负责人一开始就注意到水利科技人才的重要性。早在1946年，苏北区党委即着手培养水利人才，1949年初在接管的过程时，又大量吸纳了一批当地水利科技精英，同时还从上海、南京等地延聘了多位工程技术人才，为苏北水利事业打下了基础。[37]各方资料显示，苏北区领导人特别倚重王元颐和陈志定两位技术精英，建国初期苏北几乎所有大型水利工程，他们的建议对于工程决策都至关重要。

1949年8月沂沭河水灾，导致刚全境解放的苏北地区800万亩农田颗粒无收。随即中央电告苏北区党委，要抓紧战争结束的时机抓紧治水。苏北区党委采纳了留用的当地水利专家王元颐的建议，将沂沭洪水经嶂山、口头、沐阳一线直接导入黄海，这一方案的特别之处在于水在地面跑，但费工少、收效快、可行性高。[38]正因为在1949年初就启用了一批民国政府留下来的当地水利专家，加之苏北区领导人深知苏北水患的关键是涝灾和洪灾交替发生，使得苏北在财政有限的情况下，水利工程重心的选择亦不同于皖北。

苏北在修建工程方面实际成果很多。1951年度较大的工程主要是两项：一是运河工程，在财力限制下，决定在1950年12月農闲时开工修建，经过三十天即完成了运河疏浚，完成132.5万土方，比原计划多出一倍。[39]二是涵闸工程，苏北起初考虑将原有小型涵闸合并，改建大涵闸，但很快发现水文等各方面的资料均匮乏，没有从事此项工作的基础，因而决定在不改变原有灌溉体系的基础上，修缮原有涵闸并安装新的铁洞门，方便洪峰来时泄水。[40]

1952年度苏北开挖灌溉总渠，并疏浚相关灌溉支渠，动员民工达到756146人，完成8242.4万土方；同时，因为掌握了相关资料，仅在该年就修建了11座涵闸。[41]这些工程的成功实施离不开一大批技术精英的全力支持。

需要指出的是，新中国成立之初来华的苏联专家以经济技术和军事专家为主，随后才逐步向各领域扩散。由于苏联专家来华的问题，都是由毛泽东和周恩来等亲自出面与苏共领导人协商，所以各方十分重视。[42]在治淮工程上，苏联专家布可夫的意见十分重要。

在苏北治淮工程中，布可夫也作了贡献。据惠浴宇的回忆，苏北治淮工程首期方案就是布可夫和王元颐、陈志定等人一起制定的；此外，布可夫还和王元颐一起设计了苏北第一座大型节制闸。这座长700米、泄洪流量达每秒1.2万立方米的的大闸，仅用了9个月就完工。[43]

由于1950年洪水的影响，皖北在技术精英的使用上，因其聚焦点在大型水利工程上，所以相对倚重苏联专家，而很少有王元颐这样有影响力的本地专家参与决策。1951年度皖北的工程建设有三，一是建设了标志性的润河集蓄洪分水闸，利用洪河口到正阳关之间的八大湖泊，控制洪水的最大过水量；二是进行堤防工程，扩大河槽的最大过水量，保证水流顺畅，三是干流和支流的疏浚工程。[44]

1952年度，皖北继续保持这个态势。一是阜阳、宿县等四个专区继续进行大规模的干支流疏浚工程，前后动员民工达百万之巨，完成土石方843万公方；二是涵闸工程的建设，共建设各类涵闸14座，仅土石方即达363万；三是建设佛子岭水库，已完成土石方近86.7万。[45]

皖北大型工程的成绩固然喜人，且为后续的蓄水防洪打下了较好的基础，但是也留下了若干的隐患，一是在除涝方面没有足够重視，以致未能预防1952年涝灾的大规模发生，二是在润河集分水闸的设计上，完全接纳布可夫的意见，问题最终在1954年大水灾中爆发出来。

虽然早在1950年10月政务院通过的治淮决定中，就特别提出“淮河流域，内涝成灾，亦至严重，应同时注意防止，并列为今春施工重点之一”。[46]11月治淮委第一次全体会议通过的决议中，接续政务院的决定要求疏浚内河河道，普遍地解决内涝问题，克服小雨小灾，以保证秋收。[47]但是这一疏浚除涝的聚焦点已由除涝转为防洪连带除涝。1951年8?9月间，治淮委员会在制定下年度工程计划时，也注意到要疏浚支流改善排水，甚至皖北地区要配合农田水利贷款重点举办排水工程；同时在罗列各项工程时，初步估算了潜在受益农田的面积，例如佛子岭水库可为50亩水稻田供水、东肥河闸工程可增加麦收面积12万亩和秋收面积18万亩。濛河洼地蓄水工程可保证28万亩农田的常年麦收。[48]不过，重视大工程而轻视小型水利网络的倾向仍然明显。在此前后，苏北方面在治淮委员会会议上提出过这个问题，认为只有除涝才能保收，但此意见未被重视。[49]

1952年6?9月间，淮河流域出现四次较大降雨，由于前期工作打下的基础，淮河流域大堤无碍，但是两岸农田却遭受涝灾。据统计，1952年豫皖苏三省受涝面积达到2500万亩，其中受灾最重的是皖北，达到1500万亩。由此使得前一段时间治淮中存在的问题暴露了出来，即过于重视大工程修建。这才让治淮委系统地意识到除涝的重要性，10月上旬，豫皖苏三省相继召集治淮干部、农民代表和熟悉本地水情的人士开会，系统研究农田除涝问题，改变了过去重视防洪保堤而忽视除涝保收的思想，提出“以蓄为主、以排为辅”的除涝办法。[50]

在皖北的大型工程上，布可夫参与设计了润河集分水闸的选址和设计，并引入当时在苏联很先进的不打基桩的技术，使得工期大为缩短，仅仅3个月就完工了。[51]根据曾希圣的看法，这是淮河“基本的控制机关”，是“全部治淮工程中关键性的工程之一”。[52]

但是1954年的特大洪水将润河集蓄洪分水闸冲垮了。根据临淮岗工程的洪水控制工程管理局副局长李君廷当时的分析，主要原因一是苏联专家对淮河的情况并不真正了解，二是当时关于淮河的水文资料缺乏。两者叠加，导致这个工程规划不尽合理、标准偏低。[53]

不惟如此，在水利工程的设计上，也存在一些突出的问题。皖北境内淮河正阳关1950年最高过水量为6600公方每秒，而1954年在进行部分蓄水的情况下，居然达到了10600公方每秒。[54]事实上，1950年皖北在进行水利工程规划时，中国专家最初意欲用72亿立方的蓄水总量，就可以保证正阳关8500公方每秒的过水量，但是1951年1月治淮委引入苏联专家布可夫之后，他提出了建设润河集蓄洪分水闸，辅之以湖泊分隔和上游蓄水，只需要55亿的蓄水总量，就可以使正阳关过水量控制在6500公方每秒。这个方案被治淮委接纳，以至于到1954年洪水冲击后才认识到其不足之处。[55]

皖北和苏北在治淮中都有突出的成绩，但受限于财政能力和技术条件等因素，工程规模和质量还是有限制的。1954年夏秋淮河流域降水总量达到788亿公方，超过了1950年的604亿公方；受重灾的田地面积为469万亩，相比1950年的1135万亩减少了666万亩。根据治淮委员会的检讨，其主要问题是防洪规划设计偏低导致其不能抵御非常洪水，水利永久性建筑物质量标准要求偏低导致洪水冲击数小时即毁坏，更重要的是未开入海水道泄洪，导致泄水量有限等。[56]

结语

治淮工程在皖北和苏北的展开，为我们理解新中国初期地方国家政权建设的机制提供了可能。1950年的洪水让中央和相关各省区的领导人切实认识到水灾的危害性，在这一危机的驱动下，治淮工程走向前台。从治淮的过程来看，两省区在组织动员方面都表现杰出，成功动员数以百万计的民工参与到治淮工程中，缩短了工期，节约了经费开支，这是战争年代奠定的组织基础，显示了建国之初基础权力强大的一面。不同的是，皖北区领导人和中央有着较强的私人联系，有助于皖北在治淮工程中掌握更大的话语权，在财政支持有限的情况下，财政的分配自然也与各省区领导人的话语权有关系，为了争取更多的经费，大量开办大型水利工程亦是题中应有之义。

不过，由于皖北和苏北的领导人对洪水这一危机的认识有着诸多不同，所以在工程重点的选择上就走上了不同的道路。皖北区的领导人因1950年的洪水危机，把有限的财政和技术能力都聚焦到大型工程中，以杜绝未来水患；而苏北区的领导人清晰意识到苏北积贫积弱的主要原因是农民因水灾而无法常年获得稳定的收成，加之深知自身和中央财力有限，开办大型水利工程的数量有限，转而在大型防洪工程和完善本地农田灌溉体系之间平衡。

进而，在与技术精英合作上，皖北由于前期没有重视这个问题，治淮过程中又注意与中央基调保持一致，所以较多接纳苏联专家的意见，而苏北则敢于大胆启用民国政府留下的本地技术精英。两者的不同之处在于，苏联专家对修建大型工程的最新技術有很好的掌握，却不熟悉本地的水情地理，而本地技术精英长期在该区域治水，在系统性资料缺乏的情况，依然能够做出比较符合实际情况的设计规划。

1952年中型降雨引发的涝灾检验了治淮的成果，1952年的涝灾让皖北地方领导人明白，过度聚焦大型工程，而忽视小型的、错综复杂的水系网络的建设，无助于从根本上改善农业生产。1954年特大暴雨引发的洪灾则提醒各省区领导人，一是投入巨资开辟入海水道是必须解决的问题，二是必须大幅提高工程的质量标准要求。在财政和技术的限制下，这些要求在第一阶段的治淮中自然是很难实现的。

让我们回到本文开头提出的问题，自下而上地审视国家政权建设，不难发现新中国的基础性权力在组织动员方面很强，但是在财政和与社会治理的相关技术方面，则称不上强大。同样，各省区的基础性权力也存在着较大的差异。在此背景下，地方领导人的决策选择，就会对公共品供给产生至关重要的影响，甚至其结果有着巨大差异。

（作者单位： 瑞典隆德大学东亚及东南亚研究中心；中国政法大学民商经济法学院；香港科技大学社会科学部）

注释：

[1][2] 《华北局十一月向毛主席的综合报告》，《华北局抗旱生产节约备荒给华北各省各区各市的指示》，《建设》第52、27期。

[3][13][16][20][29][37][43] 惠浴宇口述，俞黑子整理：《朋友人》，江苏人民出版社1996年版，第五章。

[4] Michael Mann， State， War and Capital， Basil Blackwell.1988， pp.7?8.

[5] Daniel Ziblatt对19世纪德国和意大利不同政体选择的研究，回答了为何地方孱弱而中央权力较强的德国走向了联邦制，而地方能力强大而中央孱弱的意大利走向了单一制。参见Daniel Ziblatt， Structuring the State： The formation of Italy and Germany and the puzzle of federalism， Princeton University Press，2008. pp82-88； pp112-120. Daniel Ziblatt， “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others： A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912”， Studies in Comparative International Development， vol. 43（2008）.而在分析20世纪初德国各城市提供医疗能力的差异时，他发现各城市因自身财税资源、技术精英和职业官僚的构成状况会影响到地方政府的能力，相对较强的地方政府则能提高国家的基础权力。参见Daniel Ziblatt， “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others： A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912”， Studies in Comparative International Development， vol. 43（2008）.社会学家George Steinmetz在分析19世纪末20世纪初德国社会福利体系形成时，第一次系统地揭示了地方官僚能力、技术精英和政党政治的结合导致不同地区福利供给能力的差异。参见George Steinmetz， Regulating the Social：The Welfare State and Local Politics in Imperial Germany， Princeton University Press， 1993. Philip Gorski在梳理荷兰早期现代国家的形成过程时，亦特别重视地方政府官僚体系的建立和地方行政官员专业知识的提高对公共品（即育婴、贫困救济）供给的正面影响，并证成了早期近代荷兰虽然中央政府能力较弱，但由于地方政府能力强大而加强了国家的基础权力。参见Philip S. Gorski， The Disciplinary Revolution： Calvinism and the Rise of the State in Early Modern Europe， The University of Chicago Press， 2003. pp.61?67.

[6][38][49] 高峻：《新中国治水事业的起步（1949?1957）》，福建师范大学博士论文2003年，第40、71页、89页。

[7][9][12] 《关于根治淮河的批语》（1950年7月20日）、《关于限期作出导淮计划的批语》（1950年8月5日）、《关于导淮问题的批语》（1950年8月31日）、《关于督促治淮工程早日开工的批语》（1950年9月21日）、《关于导淮问题的批语》（1950年8月31日），载《建国以来毛泽东文稿》（第1册），中央文献出版社1987年版，第440、456、491、530、491页。

[8] 《曾山同志到皖北后对水情报告与请示》（1950年7月31日），载《新中国治淮事业的开拓者：纪念曾山治淮文集》，水利水电出版社2005年版，第133?134页。另外华东局水利部副部长刘宠光提交的视察报告给出了同样的数字。参见刘宠光：《一九五零年皖北淮河灾区视察报告》，载治淮委员会编印：《治淮汇刊》（第一辑），1951年，第81页。

[10] 《周恩来年谱（1898～1976）》，中央文献出版社、人民出版社1989年版，1950年7月22日条。

[11] 《中共皖北区党委关于治理淮河的意见》（1950年8月21日），载《治淮汇刊》（第一辑），第57页。

[14][15][44][52] 曾希圣：《一九五一年治淮工程的成就及其主要经验》，载《治淮汇刊》（第一辑），第215?220、217、216?217、216页。

[17][36] 钱正英：《待到山花烂漫时——纪念曾山同志百年诞辰》，载《新中国治淮事业的开拓者：纪念曾山治淮文集》，水利水电出版社2005年版，第18、14页。

[18][21][51] 治淮委员会工程部：《一九五一年度治淮工程工作报告》，载《治淮汇刊》（第一辑），第227?230、421-422、225页

[19][41][45] 治淮委员会工程部：《一九五二年度治淮工程经过》，载《治淮汇刊》（第二辑），1952年第256?257、257、256页。

[22] 《政务院发布关于统一管理一九五年度财政收支的决定》，载《建国以来重要文献选编》（第一册），中央文献出版社1993年版，第160?161页。

[23] 从决策上扭转“外重内轻”的格局的举措是常规请示报告制度的建议，参见杨龙、李湘宁、徐书鸣：《中共建立请示报告制度的曲折历程》，载《文化纵横》2016年第2期。

[24] 《江苏省志·财政志》（下），http：//www.jssdfz.com/book/czz2/index.htm.

[25] [27] 《安徽省志·财政志》，http：//60.166.6.242：8080/was40/index_sz.jsp？rootid=1645&channelid=27409.

[26] 《江苏省志·财政志》（上），http：//www.jssdfz.com/book/czz1/index.htm.

[28] 《政务院关于治理淮河的决定》（1950年10月14日），载《建国以来重要文献选编》（第一册），中央文献出版社1993年版，第426页。

[30] 《治淮委员会第一次全体委员会议决议》（1950年11月12日），载《治淮汇刊》（第一辑），第5?7页。需要说明的是，建国初期中共的工资核算也是以大米为基本单位的，这和中共的财政供给制有关。参见杨奎松：《中华人民共和国史研究》（1），江西人民出版社2009年版，第424?435页。

[31] 陈述：《中国共产党“以民生为本”新中国政通人和》，http：//www.china.com.cn/news/60years/2009-09/23/content_18586693.htm。

[32][48] 治淮委员会：《一九五二年度治淮工程计划纲要》，载《治淮汇刊》（第二辑），第135?137、134?135页。

[33] 阜阳专区治淮指挥部：《皖北阜阳专区一九五一年度治淮工程总结》，载《治淮汇刊》（第一辑），第289?290页。

[34] 王学言：《“一定要把淮河修好”——水利史话之五》，http：//www.jhwsw.com/szda/ShowArticle.asp？ArticleID=263.

[35] 陈宝善：《老民工话治淮》，http：//www.js.xinhuanet.com/xin_wen_zhong_xin/2009-09/18/content_17737980.htm.

[39] 治淮委员会下游工程局：《一九五一年度苏北运河整修工程》，载《治淮汇刊》（第一辑），第338页。

[40] 治淮委员会下游工程局：《一九五一年度苏北运河修建涵闸工程总结》，载《治淮汇刊》（第一辑），第349页。

[42] 沈志华：《苏联专家在中国》，中国国际广播出版社2003年版，第92、100页。

[46] 《政务院关于治理淮河的决定》，载《建国以来重要文献选编》，第426页。

[47] 《治淮委员会第一次全体委员会议决议》（1950年11月12日），载《治淮汇刊》（第一辑），第5页。

[50] 治淮委员会工程部：《关于进一步解决淮河流域内涝问题的初步意见》，载治淮委员会编印：《治淮汇刊》（第二辑），1952年，第241?242页。

[53] 韩锦：《润河集边忆往昔》，http：//www.ahsl.gov.cn/content/detail/533d061294f68e0c65de9438.html.

[54] 治淮委员会：《一九五四年汛期淮河流域的雨情水情》，载《治淮汇刊》（第四辑），1954年，第166页。

[55] 钱正英：《在治淮工程中我们怎样学习与掌握技术》，载《治淮汇刊》（第一辑），第62页；治淮委员会工程部：《一九五一年度治淮工程工作报告》，载《治淮汇刊》（第一辑），第225页。

[56] 治淮委员会：《一九五四年淮河防汛工作报告》（1954年12月24日），载治淮委员会编印：《治淮汇刊》（第四辑），1954年，第160?162页。