云南食品安全法律问题研究

2017-06-20 15:21国海波
法制与社会 2017年16期
关键词:法律问题食品安全云南

摘 要 近年,云南省发生多起食品安全事故,百姓的食品健康受到威胁,如何从法律的角度解决食品安全事故频发的难题,是本文研究的目的所在。本文试图结合当前形势下的云南食品安全现状与原因,通过分析云南食品安全存在的法律问题,探寻完善云南食品安全法律制度的途径与方法。

关键词 云南 食品安全 法律问题

基金项目:云南民族大学青年基金科研项目《云南食品安全法律问题研究》,主持人国海波,项目编号2013QN09。

作者简介:国海波,云南民族大学法学院助教。

中图分类号:D922.1 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.070

一、食品安全概述

民以食为天,食品安全关系到每个人的生命健康,与人们的生活最为密切,同时它也影响到经济发展等各项事业。

(一)食品安全相关概念界定

1.法律上的食品。法律層面上的食品与日常生活中的食品是不同的。我国法律对“食品”概念的界定,在基本内涵和外延上,类似于西方发达国家。例如,1995年的《食品卫生法》定义食品时指出,除了单纯用于治疗的物品,其他可以被人们食用或饮用的所有物质都是食品,既包括传统生活中当作食品被人们食用的药品,还包括以上所有物品的成品和原料。现阶段“食品”的概念体现在2015年的《食品安全法》中,内容表述与之前的法律规定还是突出食品的食用性特点,排除了单纯治疗目的的物品。

根据上述理解不难看出,法律层面的食品在外延上要明显小于日常生活中的食品。因此,我们认为,法律上的“食品”概念的内涵和外延要注意如下几个方面:“(1)它包括供人食用的成品和原料;(2)按照人们日常生活经验,既可入药又能食用的物品也是食品;(3)除了供人饮用的成品,用于加工或者半加工的成品的原料也是食品;(4)单纯用于治疗的一些物品,比如某些药品,不是食品;(5)烟草、化妆品、饲料等不属于食品范畴。”①

2.食品安全。人们对食品安全内涵的理解,经历了若干个过程。从一开始人们为了生存仅仅关注粮食安全,到不卫生的食品引发食源性疾病,使得人们的目光转向食品卫生,再到社会对食品质量、营养和安全的全面需求,食品安全也慢慢走进人们的视野,这也符合生产力决定生产关系的客观规律,表明人类对食品的需求标准也在不断变化。

我国学术界对食品安全的界定,涉及不同的学科。很多学者从经济学的角度出发,认为食品安全是个经济概念,食品安全问题是现代生产和消费方式的产物。②以法学的视角,张涛博士主张政府运用经济法进行干预,因为食品安全属于社会公共利益范畴,食品市场潜在的不安全因素将会损害到这种利益,因此满足经济法的调整要求,而食品市场失败也需要政府的适当干预,以法律规制形式予以明确。③从社会学的角度来看,食品安全也属于社会治理领域,社会学关注经济发展,更关注人类健康,实现二者的和谐发展是社会学的研究动机,而食品安全影响着这种和谐关系,因此需要加强社会治理。在食品安全的诸多属性当中,法律属性无疑是最具代表性的,这也反映在各个国家的法律法规当中。

我国《食品安全法》还没出台时,法律规章制度中通常使用 “食品卫生”一词,还没有形成真正法律意义上的“食品安全”概念。以《食品卫生法》为例,食品卫生强调可供人们食用的物质应没有毒害作用,并达到消费者的营养需求。《食品安全法》出台后,社会大众对食品安全有了更深的认识,除了卫生方面的要求,更强调较为全面的安全保障。

综上所述,国内外比较认同的食品安全的法律概念应当有两重含义:一是食品从源头种植到过程处理再到市场销售等环节应达到国家强制标准以及其他方面的相关要求;二是排除损害或威胁正常身体机能的有毒有害物质等因素。

(二)云南食品安全的现状和原因分析

改革开放以来,经济发展方式开始向市场经济转变,云南各项事业逐渐迈向了快车道。然而,像“瘦肉精”、“死猪肉”、“毒米线”等这类食品安全事故还时有发生,暴露出云南食品安全依然存在的较大隐患,这其中存在的问题主要表现在以下几点:食品中有害化学物质超标,如甲胺磷、二恶英、甲醇等;食品添加剂超量使用,如三聚氰胺、滑石粉;微生物污染,如出血性大肠杆菌、沙门氏菌、黄曲霉菌等;农业生产环境受到严重破坏,如土地贫瘠化、湖泊富营养化等;转基因技术等新科学技术的不规范使用。

影响食品安全的原因有很多,根据美国学者金赛德观点,“影响食品安全的因素主要有六种,即环境、有害化学物质、食品添加剂、微生物、科技以及新物质。” 结合食品安全研究,笔者认为云南食品安全问题的原因主要有:一是由食品污染引起的食品不安全因素,主要是指食品生产流通等阶段受到的污染,包括化学性、生物性和物理性污染。例如,农民为了提高粮食产量,大量使用化肥、农药等,家禽养殖业户超量使用兽药,导致这些食物中有害化学物质残留超标。二是食品中有害因素,如河豚体内的毒素这类食品内源性有害物,还有食品中违法添加的物质,如为了提高粉丝食用口感而添加的滑石粉等。三是检测技术水平不高导致的食品安全隐患,现在科学技术发展迅速,食品中的不安全因素也随之不断变化,而在食品安全标准的制定和检测等方面没有跟上时代的步伐,导致监管的脱节,这也是食品安全事件发生的原因之一。

(三)加强云南食品安全监管的必要性

不管在哪个国家或地区,食品安全都是普通老百姓最为关心的话题,因为它关系到每个人的生命健康,与人们的生活最为密切,同时它也影响到国家的经济发展等各项事业。近年来,云南发生的“毒米线”事件、“地沟油”事件、“走私过期冷冻肉类”事件等食品安全事故,暴露出了云南食品安全存在一定的缺陷。在这种严峻的形势下,为了切实保障食品安全,加强云南食品安全监管显得尤为必要。

二、云南食品安全存在的法律问题

随着云南经济社会的不断发展,人民群众的生活质量也在逐渐提高,在食品安全领域,具体监管制度也在不断改进。但食品安全是一个动态的过程,随着时代的进步,新的问题还会不断出现。因此,对云南食品安全监管的现状进行梳理,找出其中存在的问题,有利于云南食品安全状况的进一步改善,有利于保障云南人民群众的身体健康。

(一)云南食品安全法律体系不协调,配套法规规章滞后

在云南,食品安全相关的法律法规不仅包括中央立法机关制定的《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《进出口商品检验法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》、《消费者权益保护法》等二十多部法律,国务院制定的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《认证认可条例》、《进出口商品检验法实施条例》等行政法规,也包括云南制定的《云南省食品安全条例》、《云南省食品加工小作坊和食品摊贩管理办法》、《云南省商务厅关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管工作的通知》、《云南省食品安全举报奖励办法》、《关于进一步加强食品药品投诉举报工作的指导意见》、《云南省食品药品监督管理所工作规范》、《云南省食品药品检验机构业务建设指导意见》、《云南省乡镇食品药品监管机构建设的指导意见》、《云南省餐饮服务许可管理办法实施细则》等地方法规。从总体上说,在云南省形成了以食品安全法为基本法,其他法律、行政法规和云南本地有关食品安全的地方法规构成的一个云南本地的食品安全法律法规体系。

但笔者通过中国法律法规信息系统检索“食品”发现,虽然云南的食品安全方面的规章制度较多,但几乎都是多年以前颁布的,相关的配套法规、规章依然滞后,在2015年《食品安全法》之后颁布的规章制度并不多见,很多内容并不能与新《食品安全法》相适应。比如在保健食品监管和食品标签规范方面,《食品安全法》只是做了比较笼统地的规定,具体到云南并没有配套的法规、规章,造成《食品安全法》中的这些条款在实践中很难操作。因为缺乏具体的规章制度,云南的一些食品企业依然按照原来的方式的生产,监管部门还是走以前的老路,消费者维权状况也未见改善。这就无法体现《食品安全法》的优越性和科学性,影响了云南食品安全监管的效果。

(二)体制存在的问题

目前,云南就食品安全监管体制来说实行的是多部门分段监管的体制。有管理权限的部门包括食品药品监管、卫生、质监、工商等多个部门,对食品进行分段监管。理想状态下,各部门各司其职,互相配合,能够保障云南的食品安全,但实际上该体制存在很多缺陷,最显著的一点就是像卫生、农业、食品药品监督管理局等部门都有权限实施监管,但这最终造成两种结果:一是部门间职能的重叠交叉,重复监管;一是出现监管真空地带,无人监管。这也是食品安全事故屡禁不止的主要原因。对于这一广为诟病的监管体制,《食品安全法》并没有做出根本性的改革,而仅进行了弥补性的修改。

(三)社会监管存在的问题

1.云南消费者监督的缺失。食品安全领域,消费者是直接的利益相关者,在监督食品安全方面,有着天生的动力。但现实中,云南消费者的维权意识并不高,这主要有两方面的原因:一是云南信息披露制度不健全,食品安全信息不对称,掌握更多信息的食品企业,在缺乏信息披露制度的强制下,一般不会主动公开手中的信息,这就使得云南消费者难以获取食品的准确信息,从而导致消费者无法进行监督;二是云南司法制度尚存在不完善的 ,司法维权成本太高,消费者缺少有效监督的方式,加之消费者知识水平参差不齐,维权之路就变得十分艰辛。

2.云南食品行业协会监督严重不足。行业协会作为食品行业的自治组织,在食品安全监管体系中发挥着重要作用。一方面,行业协会可以通过制定行业标准和规章制度,加强行业内部监管;另一方面,通过与政府和消费者保持沟通,及时传递行业信息,协调消费者的不同需求,从而搭建起企业与政府和消费者之间的桥梁。然而,现实中的云南食品行业协会,行政色彩浓重,独立性不足,无法进行有效监管。甚至有些云南食品行业协会为了捞取私利而进行“权力寻租”,严重影响了云南食品行业协会的自身形象。

三、完善云南食品安全法律制度的建议

对于食品安全法律问题的研究,特别是对理论基础的研究还处在探索阶段。笔者认为在考虑云南省情的基础上,应梳理云南食品安全方面的法规规章制度,构建协调的法规规章配套体系、监管体系。在完善政府监管的同时,还要健全社会性监管。

(一)完善云南的食品安全监管法规规章配套体系

食品安全的监管是一个系统工程,云南食品安全监管工作的有效开展离不开完善的配套法规规章。当前云南食品工业发展迅速,影响食品安全的不确定性因素也在不断涌现,如果不加快与食品安全相关法规规章的制定和修改,就会导致云南食品安全监管工作的滞后性。因此,云南应加快食品安全领域的立法进程。

1.云南应加快食品安全领域的立法工作。食品安全监管不是依靠任何一部单一的法律、法规就能够完全解决的,必须制定一套完备的配套法规规章体系。纵观云南食品安全立法,不难发现,相關立法进程相当缓慢,1995年我国开始实施《食品卫生法》,2004年云南才颁布《云南省食品卫生条例》,这中间相隔了九年。更不要提与食品安全配套的法规规章的修改了。而《云南省食品卫生条例》出台之后,也并没有解决云南层出不穷的食品不安全情况。因此,必须加快云南食品安全领域的立法进程,按照《食品安全法》中的规定,制定具体的实施措施。

同时还应建立完善信息反馈机制,针对云南食品安全监管部门在实际执法过程中发现的新情况和提出的解决方案,应及时向云南立法机关反馈。云南立法机关在汇总反馈信息的基础上,可以以制定地方法规规章等方式及时完善现有的食品安全配套法规规章体系。

2.健全云南食品安全标准的法规规章体系。我国食品安全标准分为四级,即国家标准、地方标准、行业标准和企业标准。但在很多重要的食品安全领域,缺乏具体的标准体系。因此就云南而言,应针对云南省情制定符合云南实际的标准体系。

同时食品安全标准的制定主体众多,相同的一个问题往往有多个不同的主体制定,这就有可能造成标准之间的冲突。因此,云南应建立制定标准的部门之间的沟通协商机制,经常性地对标准进行梳理和整合并填充监管空白。

另外,云南制定的标准应该尽量与国家标准、国际食品法典标准(CAC)接轨,保障云南食品的安全和绿色食品产业的发展。

(二)完善云南的食品安全监管体制

在食品安全监管体制上,云南实行的是多部门分段监管的体制。然而,近年来发生的一些食品安全事件证明,该体制并未有效遏制食品安全事故频发的现象。甚至有学者指出,食品安全事故之所以屡禁不止,根本原因还在于监管体制本身的缺陷。多部门分段监管的弊病在于各环节连接处经常出现重叠或空白。由于部门间职责不清,一旦出了问题,部门之间便会相互推诿,影响了监管效率。在世界范围内,纵观这些年的变化,未来对于一个国家,针对整个食物链的监管,逐渐趋向一元化的单一部门负责食品安全的监管模式,即由一个全国性的食品安全机构负责,这也是世界各国改革监管体制的发展趋势。

联合国粮食及农业组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)都倡导单一部门监管体制,即一元化的单一部门负责食品安全的监管体制。其具体表现形式又分为两种:一种是以英国为代表,该国2000年设立食品标准署,由其全权负责英国食品安全监管工作,该机构代表英王履行职责,不隶属任何内阁部门,通过卫生大臣向议会负责。另一种是以加拿大为代表,由中央政府某一职能部门负责食品安全的监管工作。从美国2011年通过的《FDA食品现代化法》来看,美国也在逐渐向一元体制靠拢。单一部门监管体制优势明显:第一,通过制定高效统一的监管措施,实现对食品安全事件的快速应对;第二,通过制定统一的食品标准,避免了监管政策的冲突和交叉空白;第三,单一部门监管体制也减少了机构的重叠和重复执法现象,提高了监管效率,增强了监管机构的责任感。④

探索实行职能统一的大部门体制是我国乃至云南改革食品安全监管体制的方向。但是监管体制的改革往往受到经济、政治、法律以及文化等多方面的影响,目前的多部门分段监管体制始于计划经济时代,当时各部委单独管理食品企业。发展至今,涉及食品安全监管的部门众多,各个监管部门之间相互独立,有着各自不同的执法体系。如果将这些食品安全监管部门的职权收归统一,往往会导致行政权限的混乱。考虑到大面积的部门合并,可能引发的人员、岗位和编制等不稳定因素,按照2015年《食品安全法》规定,我国食品安全监管现有的多部门分段监管体制,改革为分部门品种分工监管体制。品种分工的监管模式要求一个部门负责职责范围内的食品安全监管,这在一定程度上纠正了监管环节上的空白或交叉,有利于实现某一类食品“从农田到餐桌”的全程监管,也有利于划分监管部门的行政权限和部门内部的稳定。

当然分部门品种分工的监管模式也存在弊端,它同样需要多个部门和大量人员参与监管,行政资源过度浪费现象就显得不可避免。因此,最有效的监管体制还是实行单一部门监管体制,该体制不仅保证了部门权责统一,解决了不同部门在食品安全监管链衔接上的缺陷,也提高了工作效率,节约了行政资源,这也是未来食品安全监管的发展目标。

(三)完善云南食品安全社会监管制度

1.完善行業自律管理。在食品安全监管领域,政府监管是最主要的监管方式,也是最有效的监管方式。但云南的食品市场存在大量的小企业、家庭式经营的小作坊以及流动经营的摊点,单纯依靠政府的力量,显然无法覆盖云南食品生产经营的所有领域。食品企业追逐自身利益最大化的本性,决定了食品企业自我管理的被动性。此时,云南社会中间层的监管就显得尤为必要,如云南食品行业协会。食品行业协会作为民间自治组织,通过制定规章制度,将云南分散的食品企业组织起来,进行统一管理和标准化生产,建立信息共享和监督管理机制,从而促进了整个云南食品行业的良性发展,在政府与食品企业之间发挥着积极的作用。

(1)建立云南食品行业规章制度和信息交流平台。行业自律是企业共同意志的体现,为了实现自律的可操作性,有必要建立具体的行业规章制度。首先,政府应该重视行业协会的监管作用,提供相应宽松的环境,对行业协会应采取积极协助的态度。其次,规章制度的制定应该体现该行业的价值观,既要实现食品行业的共同利益,也要关注消费者的合法权益,以促进行业的健康发展为目标。最后,还要在规章中理顺与政府的关系,管理中做到独立,而在应对食品安全突发事件时,及时与监管部门沟通。另外,在行业协会内部还要建立信息共享制度。虽然规章制度保障了食品行业的有序进行,但信息交流的不顺畅可能会破坏已建立起来的秩序。比如在市场的开发和产品的销售等方面搭建信息交流平台,将相关信息及时汇总和发布 ,从而维护整个云南食品行业的持续稳定发展。

(2)建立云南食品行业监督管理和内部奖惩制度。根据我国《食品安全法》第九条的规定,食品行业协会应当加强行业自律,既要做好积极引导工作,还要推动行业诚信方面的建设。这就要求云南行业协会严格遵守《食品安全法》,加强对云南食品企业的监督管理,监督企业严格执行国家标准,督促企业建立和完善生产管理体系。同时,云南行业协会也应制定本省行业内部的奖惩机制,通过奖励优秀企业和惩罚破坏行业秩序的企业,激励整个食品行业严格生产经营。另外,行业协会还要重视消费者的声音,对消费者的投诉要积极应对,从而维护消费者的利益,提高行业的整体水平。

2.加强消费者的监管力度。在云南食品安全监管环境中,消费者的监管非常重要,因为他们是食品安全的直接利益相关者,在监督食品安全方面,有着天生的动力。但从云南发生的一些重大食品安全事件来看,多数都是经本地及全国性媒体报道,才引起社会的广泛关注,消费者的监督作用并没有得到很好的施展。因此,应该在提高消费者维权意识和降低维权成本方面,采取应对措施,从而发挥出消费者的监管作用。

(1)提高消费者维权意识。首先,云南食品安全监管部门应该重视消费者的作用,地方立法机关、政府及有关部门在制定相关法规规章过程中,应广泛听取本地消费者的意见,在制度设计上适当向消费者倾斜。其次,云南监管部门要做好食品安全宣传工作,及时发布食品安全方面的权威信息,拓宽消费者获取信息的渠道,积极引导企业组织公众代表参观食品生产。最后,可以按照《食品安全法》的规定,建立激励机制,云南食品安全监管部门要建立举报网站,积极处理消费者的投诉,经过查证确实存在食品安全问题的企业,云南监管部门可以从企业处罚中拿出专项资金,给予消费者一定的奖励。同时,也要做好消费者个人信息的保密工作,消除消费者举报的后顧之忧。

(2)降低消费者监管成本。消费者在维权过程中通常要承担高昂的成本,这与我国的司法救济机制存在一定关系。根据《消费者权益保护法》第34条的规定,当消费者与经营者发生纠纷时,消费者可以通过和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种方式维护自身权益。然而现实生活中,经营者是不会和消费者轻易达成和解的,调解与申诉也因力度不够而中止,仲裁的费用很高,诉讼也会面临经营者上诉的困扰。因此,云南在司法救济方面应做出有利于消费者维权的修改,可以建立小额仲裁和诉讼制度,设定较低的仲裁和诉讼费用,减轻消费者的经济支出。

四、结语

食品安全问题是一个全国性问题,我国每个地区都面临食品安全威胁,而云南的食品安全问题也很严峻。这与云南食品安全法治建设起步晚、发展缓慢,食品安全方面的法规规章不完善有很大关系。如何破解云南食品安全事故频频发生的难题,也一直困扰着人们。本文作者通过梳理云南食品安全存在的问题,试图寻找改进云南食品安全的好办法。

应该说,稳定的食品安全秩序离不开法律及完善配套法规规章的保驾护航,构建完备的食品安全法律体系显得尤为必要。特别是在食品安全领域,现代科学技术的大量应用,带来的风险也不断增加。这就要求云南要紧跟时代步伐,及时更新食品安全信息,加快食品安全立法和修改。同时,云南食品安全监管机构改革应紧跟国家的步伐,分步骤改革有利于权力与责任的稳定过渡。

云南食品安全是一个庞杂的系统工程,涉及政府、企业、消费者和行业协会等多方主体。政府监管是最直接、最有效的监管方式,它好比一只看得见的手,哪里有问题它就伸到哪。但政府监管也存在不足,监管过度就会破坏食品市场秩序,监管不足就助长了食品企业违法的气焰。此时,就要制定良好的法规规章监管制度,规范云南食品企业依法生产经营,而且还要发挥好云南食品行业协会与消费者的作用。

注释:

①汪江连、彭飞荣.食品安全法教程.厦门:厦门大学出版社.2011.

②周应恒、霍丽月.食品质量安全问题的经济学思考.南京农业大学学报.2003 (3).

③张涛.食品安全法律规制研究.重庆:西南政法大学博士论文.2005.

④倪楠、徐德敏.我国食品安全监管体制的法律制度特征探析.陕西教育.2012(10).

参考文献:

[1]唐民皓.食品药品蓝皮书.食品药品安全与监管政策研究报告.北京:社会科学文献出版社.2012.

[2]刘亚平.走向监管国家:以食品安全为例.北京:中央编辑出版社.2011.

[3]孙效敏.论《食品安全法》立法理念之不足及其政策.法学论坛.2010(1).

[4]曾祥华.食品安全监管主体的模式转换与法治化.西南政法大学学报.2009(2).

[5]隋洪明.我国食品安全制度检讨与重构——以《食品安全法》颁布为背景.法学论坛.2009(3).

[6]彭飞荣.风险与法律——食品安全责任的分配如何可能.西南政法大学报.2008(2).

[7]李燕.食品安全地方立法的重大疑难问题解析——以起草《重庆市食品安全条例》为视角.现代法学.2010(2).

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