辅警制度的规范化建设

摘 要 辅警是公安警力重要的辅助力量，当前社会转型时期，辅警队伍在维护社会治安，反映社情民意，减轻公安民警压力等方面作用显著。然而辅警队伍的建设却面临诸多问题，法律法规缺乏，职责权限模糊，招录培训制度残缺，队伍人员流动性大，缺乏认同感，工资福利不完善等严重影响了辅警队伍的发展，导致辅警队伍不稳定，实际执法过程各种矛盾突出，严重破坏了公安队伍的形象。基于此，本文认为有必要从立法、队伍管理、培训、福利设施建设等方面进行改善，以发挥辅警队伍应有的作用，建设规范化的辅警队伍。

关键词 辅警 警务 制度建设 规范化

作者简介：董占林，中南财经政法大学刑事司法学院侦查学专业研究生，研究方向：侦查学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.228

党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志多次听取公安工作汇报，并就深入推进公安改革等做出重要指示。我国的辅警制度，自其诞生之日起，就成了备受争议的法律盲区。当前我国正处于社会转型、体制转轨的特殊历史时期，诱发违法犯罪和破坏社会治安的消极因素大量存在，辅警的存在就显得必不可少，辅警队伍缓解了公安力量警力不足的压力，同时对于缓解社会成员就业压力，减少社会不安定因素等方面都起到积极作用。但是辅警队伍自身存在很多不规范和不完善的地方，而且辅警自身素质参差不齐，在现实公安工作中发生各类问题，也面临许多困境，加强辅警制度的规范化建设，刻不容缓。

一、当前国内辅警制度存在的问题及困惑

我国的辅警制度已经有较长的历史渊源，其实早在我国先秦时期，就有了民间推举的负责治安防范的官吏——里正 ，里正在治安方面的工作就是预防，制止和纠举犯罪，但是里正自身没有司法处理权，这是辅助警力在我国发展的雏形。其后经过历史的变迁，辅警制度逐渐发生变化，最终成为中国古代一项基本的维护治安秩序的制度。

在社会主义发展的新时期，面对公安改革的新热点，社会矛盾越发更迭突出新情况，辅警制度存在的问题和困境也越发明显。

（一）辅警的法律地位不明确，角色错位，职责权限不明晰

1.辅警立法缺失，身份尴尬

目前，由于辅警相关立法的缺失，辅警的身份在各地也有不同的界定，辅警身份诸多尴尬。由于法律地位的不明确，辅警协助公安机关的执法工作中矛盾频现。有媒体报道，安徽阜阳辅警在执勤过程中，因拦住“黑老大”，被迫向其下跪道歉，然而这只是辅警执法过程中九牛一毛的地方。

从《人民警察法》、《人民警察内务条令》、《行政处罚法》、《道路交通安全法》以及公安部的其他正式法律文件中，都没有辅警或协警的提法，有学者指出《人民警察法》第三十四条是辅警制度的立法规定。但笔者认为，该规定仅仅是赋予了公民和组织协助公安机关，配合人民警察执行公务的义务性规定，受法律保护，而不是辅警队伍依法存在的立法规定。虽然在个别省份有关于协管员、治安协警、巡防队等类似于辅警制度的规定，如河南省出台的《河南省交通协管员管理使用规定》、《驻马店市专职治安巡方队管理办法》、云南省公安厅1991年颁布的《聘任公安道路交通协管员暂行办法》等条文。但从总体上来说，我国辅警队伍的法律称谓，具体工作职责，招录、审查、晋升、奖惩等，都缺乏必要的法律规制。

2.辅警执法权限模糊

辅警自公安机关招录之日起，就被冠以“辅助”之名。由于其只是公安机关在编警察力量的辅助力量，在公安机关的警察编制之外，不具有人民警察的身份，因此不具有法律上的执法权、侦查权等公安权力。不同地区的公安机关虽然赋予辅警具体工作职责有所不同，但总体上都是行使“辅助执法权”，在其工作中多呈现出一种伴随状态，即辅警不能行使专属于在编警察的警察权，包括行政执法权和刑事司法权等，只负责一些简单事务性和机械程序性的工作，如協助人民警察将犯罪嫌疑人扭送至公安机关，协助巡警汇报社会治安动态，协助交警指挥交通等行为。辅警设定的职能常常带有很强的“随意性”，公安机关对辅警通常是“哪缺哪用”，没有严格统一的标准。

在这种情况下，辅警在协助公安机关在编警察行使职能时，就特别容易出现职责定位不清的矛盾，导致辅警工作目标不明确，工作作风散漫，同时个别警察让辅警接入执法工作，单独执法，就出现非法拘禁，非法搜查，违法乱纪，伤害群众等行为，辅警人员产生角色错位，越权执法，社会治安防范效能难以保证。

法律规定的缺失，辅警法律地位以及身份定位的不明确，职能分工的粗糙等严重影响着辅警权利的配置工作的开展。

（二）辅警队伍准入、培训机制缺失

1.辅警准入（招录）制度不健全

辅警准入体制不统一、不规范直接导致辅警职业素质偏低。我国各地录用辅警的标准普遍较低，大多是热心公共事业，没有违法犯罪记录，身体健康，服从组织分配，遵守国家法律法规。招录体制随意性较强，辅警的录用制度不规范，辅警的录用程序缺乏科学、严谨、统一的标准，甚至很多地方对于辅警的招录都不进行公开公平的招录考试，也缺乏严格的资格审查及政审程序。警的招录不能体现公平公正公开和择优录取的精神，辅警招录对于学历、专业、政治面貌、其他方面技能的准入门槛普遍较低，同时又缺乏严格的考核程序，进入辅警队伍的人素质参差不齐，不少辅助警察人员是抱着拥有一些权力的官本位思想进入辅警队伍，这样不规范的招录体制必然存在辅警执法人员超越执法权限，办理人情案，关系案，甚至钱权交易。将“为人民服务”的宗旨抛掷脑后，在百姓群众面前趾高气昂，严重影响着公安队伍的廉洁性、纪律性。

另外，招录主体机关制度相当混乱，在我国不同省份对辅警的招录工作中，各地招录主体不一，有的是公安机关专门的辅警管理部门进行招聘，选拔，审核，有的则是由基层人民政府的人事管理部门、街道办事处等进行对辅警的招聘，有的则是由基层派出所等公安机关进行招聘辅警，招录体制相当混乱。

招录体制的不健全，就会使辅警的管理较为松懈，导致辅警队伍职业素质较低，效率低下，招录辅警协助公安机关在编警察，减轻压力，提高效率的初衷难以实现。

2.辅警队伍培训机制缺失

辅警队伍培训机制缺失直接导致辅警职业技能较弱。介入经济学观点，在市场经济条件下，招录辅警的目的就是以最少的政府财力、物力投入，得到最大的公安工作的产出。辅警队伍不占用公安编制，不是国家的公务人员，由政府提供的工资和福利待遇相对较少，因此对于辅警队伍建设的资金也相对较少，不少地方政府资金困难，甚至有些地方的辅警是公安机关自筹经费，这就严重限制了辅警的培训空间。

建立专业化、职业化、优秀的辅警队伍，需要不断接受专业的培训和考核，辅警培训机制残缺的另外一个因素就是难以形成职业的、完整的、系统的、针对性的辅警上岗培训。很多地方的辅警从招聘录用到正式上岗，仅仅经过两三天的简单培训，培训时间短，内容简单，上岗考核标准宽松且不规范，培训内容难以与实际的辅警工作形成良好有效的衔接，科学性不足，随意性很大。辅警的录用、培训、管理、奖惩、辞退往往都是“一句话的事”，辅警制度矛盾凸显。

另外，各地各级公安部门对辅警培训不够重视，认为辅警仅仅是公安机关的辅助人员，并不是公安机关完全意义上的“自己人”，没必要下大力度，投入巨大财力、物力对其进行培训，认为辅警人员构成复杂，培训成本较大，投入产出不成比例，对辅警培训的成效也缺乏必要的信心，所以在辅警的培训上相对弱化。

（三）辅警配套救济保障制度不健全

目前我国的辅警人员存在的现状普遍是工作强度大，工资福利不高，待遇比较低而且得不到有效的保障。当前只有少数经济发达的省份可以解决辅警的基本工资和保险问题，但我国大多数省份辅警的待遇普遍较低，每个月几百元的工资，甚至没有工资，进入辅警队伍，仅仅是解决温饱问题，公安机关也难以为辅警缴纳社会保险，也没有工伤补助、医疗补助。即便是经济较为发达的地区，公安机关为辅警人员缴纳社会保险、医疗保险等，在扣除保险金之后，辅警的工资加少数的津贴也仅仅有1500-2000元，然而这样的工资福利水平在相应的经济发达地区也只是解决自己的温饱。然而辅警人员以男性为主，其还有很强的家庭职责，其压力不容小觑。

辅警队伍虽然由政府建立，由公安机关指导，但是辅警队伍得不到政府和公安机关有力的经济支持，辅警人员也与人民警察的待遇相差甚远，造成人才难以保留，辅警人员工作积极性不高，甚至因为压力大导致心理失衡，进而违法犯罪，反而破坏了社会的治安，损害了公安机关维护正义，守卫和平的神圣形象。

二、辅警制度的审视与展望

面对辅警队伍建设目前存在的问题，结合当前的国内公安改革的形势，有必要对辅警辅警队伍以及辅警制度进行规范性的建设。

（一） 明确辅警法律地位职责权限，适当增加辅警执法权限

1.加快立法進程，明确辅警地位与权限

社会实践表明，依法治国的进程，公安工作的开展已经离不开辅助警力这一支维护社会治安的有生力量，但是对辅警队伍的规范化管理必须做到有法可依，建立完备的辅警队伍管理制度，完善辅警专门的立法工作就显得迫在眉睫。

重视辅警队伍建设，加快辅警管理的立法进程，有必要制定专门的辅警法法律，参考《公务员法》、《人民警察法》、《劳动法》、《合同法》等相关法律，充分考虑辅警工作的实际情况，建立明确的法律条文，规定辅助警力的性质、职能、招录标准、组织管理、上岗培训、晋升辞退、薪酬抚恤等内容，建立统一的标准和制度。各个省级单位要参考自己本地实际的法规政策和经济发展现状，对辅警的管理、福利等制作符合当地具体实际的法规条文，条块结合，使辅警工作有法可依并且严格依法运行，使我国的辅警队伍摆脱随意性，真正走上规范化、法制化的轨道。

2.拓宽辅警的职能

国家十三五规划中，人民群众公共安全的需求进一步增加，辅警职能的进一步拓展也必须有所增加。同时公安机关警力有限，公安内部不同部门承担任务也不尽相同，然而公安部门受其属性、职能、警力的限制，难以事无巨细的完成社会庞大的公共安全需求，为了使警力资源达到有效的合理分配，有必要在没有超越执法权限的情况下，将部分隶属于公安民警的某些职能转让给辅警行使 ，既能减少辅警资源的浪费，又能有效的将在编警察从冗杂的公安事务里脱离出来，执行更专业的公安任务，合理分配了警力资源。辅警的职能可从如下几个方面进行拓展：

（1） 行政管理职能。行政管理职能主要是针对公安机关行政文职的辅助工作，包括内勤管理、行政文书、证件协办、图像检索、档案整理等机密性不高且专业性不强的行政辅助职能。此类辅助工作在进行辅警招聘工作中可以有针对性地招录具有计算机特长、管理经验等优势的辅警人员，这样可以使工作更加规范、高效。

（2） 治安维护职能。治安维护职能主要是针对治安警、巡警、交警进行的辅助警务工作，工作任务就是辅助人民警察对公共场所治安、道路巡防、交通指挥等。利用辅警人力优势，为公安机关增添无处不在的“眼睛”，扫清现实公安工作存在的诸多盲点，有效的监督群众，搜集情报，完成更大范围的犯罪监控，使公安机关达到“一切尽在掌控中”的理想状态。

（3）技术服务职能。技术服务职能是指辅助公安民警进行心理咨询、医疗救护、影像采集、数据维护等技术性较强的辅助职能。公安工作日益复杂多变，各类突发情况层出不穷，犯罪分子手段多种多样，受伤害的群众百姓状况各异，公安民警执行任务时工作难度自然加大。对于技术服务型辅警的需求就越发增多，招录有专业技术的辅助警力，对于进行有效的公安技术辅助工作，减轻公安民警的侦查难度，增强对被害人员的救助力度，提高对犯罪分子的搜捕效率，都有不可或缺的需求。

（4）公安宣传职能。公安宣传职能是指辅警协助公安民警进入普通社区，深入基层，加强警民交流，宣传公安政策，使公安工作被群众知晓、理解。今年来，有些媒体不分青红皂白指责公安机关办事不利、效率低下，指责民警作威作福，假公谋私，严重损害的公安机关的形象。然而出于工作任务的繁重，又难以及时向民众解释具体事情，造成人民群众不理解人民警察，诽谤人民警察。基于这种情况，非常有必要通过辅警与人民群众交流，深入群众进行公安机关的正面宣传，同时接受人民群众监督，使广大人民群众真正理解公安工作。

当然，辅警的职能不可能是一成不变的，在对辅警的职能进行扩展的同时也要招录全能型的人才，能胜任多种任务的辅警，可以极大的弥补当今警务工作中的缺陷，提高公安机关的办事效率。

（二）建立健全的辅警准入招录制度，培养专业的辅警队伍

辅警队伍的规范化建设，要从源头入手，建立完善的招录和培训制度，保障辅警各项素质达标。

1.把好入口关，建立健全的准入制度

严格招录条件和招录程序，参照《人民警察法》、《公务员法》、《保安服务管理条例》等法律法规，提高辅警的准入条件，把学历、身体素质、户籍条件、年龄、政治素质都加入招录的条件中，明确应聘者必须具备的条件和禁止的情形，建立一套统一的标准，在执行过程中也要结合当地的实际情况做出相应的调整。通过发布公告，载明招考的岗位，报考条件，注意事项，然后对报考者进行相应的资格审查，对条件审查合格的考生进行笔试、面试和体能测试，筛选优秀的应考人员，择优录取，对于最终录取的名单进行公示，公示期满，没有异议的予以录用，有异议且经审查不合格的不予录用。

2.把好培训关，建立长效机制

对辅警人员要进行入职培训，上岗培训，季度培训等，培训内容应该从知识理论、队列训练、实战技能等方面进行，培训是长期的，不定期的。各级政府要结合自身实际，在地方财政充分保障的基础上，夯实辅警队伍培训的财物供给，开发专业的训练场地，制定详尽的训练计划，提供精良的装备，选拔优秀的教官，把好培训关，使辅警人员从入职开始就处于不断学习，不断成长的状态。保证辅警人员在执行公安辅助任务时可以熟练、高效、细致的完成工作，从整体上，长远地提高辅警队伍的素质和能力。

（三） 完善工资福利及其他救济保障制度，解决后顾之忧

现阶段，各级公安机关和政府需要参照各地的基础工资标准和养老、医疗、意外伤害、社会保险等福利，从立法上进行确立辅警相应的待遇，努力缩小辅警人员与其他社会部门待遇的差别。

辅助警力是公安队伍不可缺少的力量，在保证基本福利待遇之外，更应该拓宽辅警的救助、救济机制。政府部门和社会可以设立专项救助基金，保证因公负伤甚至牺牲的辅警人员可以享受与人民警察同等的医疗和抚恤待遇，做到以情待警。另外，公安机关还应该为辅警人员提供执行任务必备的（区别于人民警察的）装备和配套的设施，包括服装、标识，执勤工具等，以减少在执行任务过程中不必要的伤亡。

此外，要组织辅警参加党组织、团组织的活动，使其融入到公安的大家庭当中，同样得到党、团组织的关怀和爱护，同样做到“为人民服务”，增强公安辅助警力的向心力，建立一支正规化、科学化、职业化的辅警队伍。

三、结语

辅警队伍在社会治安综合治理中，对于公共安全防范和服务扮演着日趋重要的角色。十三五規划已经起步，公安部深化改革的任务迫在眉睫，遗憾的是我国辅警制度无论从立法基础、理论研究、还是从公安实务、配套制度都不成熟，辅警制度并没有形成整体性、系统性的制度。为了适应市场经济和社会的要求，无数学者积极研究公安改革中辅警队伍建设的新出路，各级公安机关和政府部门也在探索新的改革方式，努力完善辅警队伍的规范化建设，完善配套管理制度和各项福利保障措施。现阶段公安改革是一项艰巨的任务，辅警队伍的规范化建设更是任重而道远，希望我们从各个方面努力，期待着我国辅助警力制度更加规范化，也期待着辅警队伍在构建和谐社会，实现伟大中国梦的过程中能充分发挥其应有的功能。

注释：

金怡、丁勇.我国现代辅警制度建设探析.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2015（3）.

殷一凡.辅警队伍规范化管理路径.江苏警官学院学报.2011（1）.

李岩在《辅警建设的审视与展望》一文中提出建议，建议以法律形式赋予部分岗位的辅警适当的执法权限。

参考文献：

[1]夏彬.走有中国特色的辅警建设之路.上海公安高等专科学校学报.2005（6）.

[2]林海文、王世卿.辅警定义研究.上海公安高等专科学校学报.2012（4）.

[3]汪凤娇、孙瑞祥、郭文龙、朱亚光.新时期辅警制度发展方向初探.北京警察学院学报.2013（1）.

[4]闵剑.辅警队伍规范化建设问题探讨.公安研究.2011（5）.

[5]王红芳.对我国辅警身份定位和权责配置规定的几点质疑.法学论丛.2012（11）.